2021-04-02 15:06:59 来源：中国周刊
作者： 上海市黄浦区人民检察院 王利民、胡蓓
在我国内河、沿海水路运输中，存在着大量的“挂靠船舶”，这一模式虽激发了个体运输船舶的经营活力，但种种弊端也逐渐显现，问题层出不穷，比如部分挂靠船舶违法进行危险品、禁止进出口货物的运输，“江船入海”非法从事海上运输等，刑事犯罪、民事纠纷、环境污染及安全事故频发。本文从船舶挂靠经营现状、法理解析、问题对策建议三方面出发，探析船舶挂靠中当事人之间的法律关系及法律责任，警示在挂靠经营中可能产生的漏洞，减少法律纠纷，维护企业健康营运，促进航运业健康发展。
一、我国船舶挂靠经营的现状
在我国内河、沿海水路运输中，存在着大量的“挂靠船舶”。这一现象的产生实际源于近年来国家对水路运输经营者的市场准入条件的提高。个体运输船舶为求生存及发展，将船舶挂靠在有经营资质的船舶企业名下，但实际仍由其自行进行船舶运输活动。船舶挂靠经营这一模式虽激发了个体运输船舶的经营活力，但种种弊端也逐渐显现，现实中问题层出不穷，表现为大量被挂靠船舶企业“挂而不管”，无力也无法管理及监督挂靠船舶；部分挂靠船舶违法进行危险品、禁止进出口货物的运输，“江船入海”非法从事海上运输，驾驶船员没有相关资质，缺乏对专业标识的认识，为进行违法运输而采用“幽灵船、马甲船”等，刑事犯罪、民事纠纷、环境污染及安全事故频发。
2017年国务院修订了《国内水路运输管理条例》（以下简称条例），2020年依据该条例修正了《国内水路运输管理规定》（以下简称规定）。条例第7条以及规定的第6条规定，个人可以申请经营内河普通货物运输业务，但应符合相关条件。主要条件为个人必须是经市场监督管理部门登记的个体工商户，船舶运力不超过600总吨，有安全管理责任制度、安全监督检查制度、事故应急处置制度、岗位安全操作规程等安全管理制度。同时条例第13条及规定第7条对于运营的船舶也有相应的要求，船舶要与经营范围相适应、持有有效的船舶所有权登记证书和检验证书、应符合船型技术标准和船龄及节能减排要求。根据规定第13条规定“具有许可权限的部门，对符合条件的，应当在20个工作日内作出许可决定，向申请人颁发国内水路运输经营许可证，并向其投入运营的船舶配发船舶营业运输证。申请经营水路旅客班轮运输业务的，应当在其国内水路运输经营许可证经营范围中载明。不符合条件的，不予许可，并书面通知申请人不予许可的理由”。
依据以上行政法规及部门规章的规定，实际上大量的个体船舶经营户是难以达到法定的国内水路运输经营条件的，不可能申请获得国内水路运输经营许可证及船舶营业运输证。早在2008年交通部制定《国内水路运输经营资质管理规定》设立市场准入条件起，在经济利益的刺激下，船舶挂靠经营的现象就开始大量涌现，甚至成为行业内的一种默认的普遍现象。
2020年7月，习近平总书记在企业家座谈会上指出：要打造法治化市场环境，放宽准入，推进市场准入负面清单制度，高度重视个体工商户发展，为他们提供更直接更有效的政策帮扶。要勇于创新，敢于承担风险，同时也要打造法治意识、契约精神和守约观念，繁荣国内市场大循环，带动世界经济复苏。在此背景下，提出对于船舶挂靠经营现象的精准监管和制度改良建议，恰恰是立足于两个市场、两种资源的利用及经济全球化、营商法治化的宏大时代叙事。
（一）船舶挂靠经营之定义
所谓船舶挂靠经营，目前在法律概念层面并无统一的定义。其通常是指公民个人或合伙购买船舶后，为减少税费缴纳、逃避行政管理；也为了方便揽货，取信于人，通过签订代管协议的方式，将船舶所有权登记在有资格经营水上运输的企业名下，向该企业缴纳管理费，以该企业名义独立经营运输业务的一种经营方式。
对于船舶挂靠经营亦没有专门的法律法规规范予以调整。较为直接涉及该类行为的规定为《最高人民法院关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》（法发［2012］28号）中第5条关于“妥善审理与船舶挂靠有关的纠纷”之第8点的规定，没有运营资质的个体运输船舶的实际所有人，为了进入国内水路货物运输市场，规避国家有关水路运输经营资质的管理规定，将船舶所有权登记在具有水路运输经营资质的船舶运输企业名下，向该运输企业缴纳管理费，并以该运输企业的名义从事国内水路货物运输活动。
现实中船舶挂靠经营的情形更为复杂、多样。根据挂靠经营的程度，分为纯挂靠型和半挂靠型。前者主要是具有水路营运资格的乡镇、村办集团航运企业或个人组建的有限公司，没有船舶或仅有少量船舶，通过帮助个人私营船舶办证、进行服务和安全管理等收取挂靠管理费；后者主要是国有、集体航运企业和由此改制形成的股份制企业，也有个人组建的有限公司，这些企业拥有一定规模数量的船舶，以经营管理自己的船舶为主，兼带挂靠一些个体船舶，帮忙办理有关证书，协助处理问题，收取挂靠费。根据挂靠的目的性，挂靠形式分为经营资质挂靠和安全管理挂靠。大多数船舶挂靠属于经营资质挂靠，由具备相应从事国内水路运输资质的企业以自己名义为个体运输经营户出具证明，申请注册登记，领取船舶营运证，这些企业被登记为船舶所有人或船舶经营人，但并不实际开展任何经营活动。而经营资质挂靠又可分为“明靠”与“暗靠”。“明靠”指船舶登记所有人为挂靠方，登记经营人是被挂靠方。“暗靠”则是船舶登记所有人是被挂靠方，实际所有人是挂靠方。
在船舶挂靠经营下，接受挂靠船舶的企业通常有两种:一种企业是以挂靠收入为主要利益来源，自身只有少量的船舶，挂靠船舶为其名下主要资产;另一种企业以经营运输为主要业务收益，兼营船舶挂靠业务。
《最高人民法院关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》同时指出，这种经营方式是国内水路货物运输中普遍存在的一种挂靠经营方式，导致挂靠船舶的所有权登记形同虚设，船舶管理混乱，被挂靠企业对挂靠船舶疏于安全管理，严重冲击了航运市场的安全秩序，导致大量国内水路货物运输纠纷的产生。2018年5月，宁波海事法院台州法庭通过新闻发布会通报了关于“浙江勤丰海运有限公司系列案件”的审理执行情况。该系列案件为近年来台州船舶产业低迷、海事海商案件频发情形下，由船舶挂靠引发的颇具代表的纠纷案件。据悉，宁波海事法院台州法庭前后共受理该公司各类诉讼、特别程序案件达259件，其中有109件进入执行程序，而这些债务纠纷案件涉及公司本身的仅有7件，其余均为挂靠船舶的债务纠纷。船舶挂靠经营产出的法律后果和责任既复杂，也不稳定，不同情形下往往导致单方责任、连带责任或责任追偿等。责任由哪方承担、何时使用连带责任，在审判实践和执行过程中不时也会出现争议和不同做法。
由此可见，纯粹的船舶挂靠经营纠纷并不多见，但因船舶挂靠经营存在的乱象而引发的各类违法犯罪、合同及侵权纠纷却极为普遍、常见。对于船舶挂靠问题的认定和处理，往往是公安、检察、法院等司法机关在处理此类案件时考量的关键因素。经审判机关研究分析，挂靠船舶对案件审理及执行有三方面不利影响：一是事故后责任主体身份认定复杂。船舶碰撞事故后，碰撞一方往往将实际船东与挂靠企业一并诉至法院，因船舶权属或租赁登记与实际情况不一致，法院无法直接认定责任主体，需要在熟悉了解船舶经营及航运实务的基础上，结合责任事故发生后各方当事人的参与情况进行综合判断。二是偿付能力低下导致执行困难。船舶碰撞或触碰造成的索赔损失往往巨大，但个体船东不少以船为家，事故船舶是其主要财产及生产资料，本身偿付能力较低；挂靠企业虽挂靠有多艘船舶，但如属案外人所有并挂靠，也不能列为执行财产，由此导致生效裁判执行难，被侵权人的利益得不到有效保障。三是缺乏强制责任保险制度保障。船舶碰撞事故施救困难，且极易造成油污损害。目前内河船舶强制保险，尤其是油污强制保险尚未推行，大部分个人船东为了节省运营费用而不进行投保，导致事故发生后自己生产生活得不到保障，对事故相对方也做不到合理赔付，形成恶性循环。
（二）关于涉及船舶挂靠经营的违法犯罪相关情况分析
据统计，2002年至2020年法院受理的涉及船舶挂靠的民事案件总计5431件，案由集中于海事海商纠纷、合同纠纷（无因管理、不当得利）、适用特殊程序案件、侵权责任纠纷、物权纠纷以及劳动争议等，并且案件数量逐年大幅度升高。2002年至2020年法院裁判的涉及船舶挂靠的刑事案件总计563件，所涉案由主要包括破坏社会主义经济秩序罪、贪污贿赂、妨害社会管理秩序罪以及侵犯财产罪等，案件数量随年份增长迅速，沪苏浙皖地区案件数占全国案件数的33%左右，且主要集中在浙江省及江苏省。2002至2020年涉及船舶挂靠的行政裁判类案件主要集中在劳动和社会保障行政管理领域，特别是人力资源和社会保障部门关于工伤认定行政行为的合法性，由于涉及挂靠船舶聘用人员因工伤亡认定工伤的复杂性问题，人力资源和社会保障部门成为主要的被诉行政机关，诉累严重。
二、船舶挂靠经营问题的法理解析
（一）船舶挂靠的法律属性界定
实践中的船舶挂靠协议常常表现为：合同格式随意，多以“委托经营管理合同”“船舶合作经营管理合同”等为名，合同内容约定模糊，可能存在违反相关法律法规的情形，合同双方权利义务不对等，对于船舶经营可能引发的法律责任承担无约定或约定一方免责条款。
委托合同根据合同法第396条之规定，是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。委托人往往基于特定的原因或考虑选择不由自己而选择特定的受托人代其从事相关法律行为。而挂靠船舶的日常营运是由挂靠人负责的，被挂靠企业只是许可挂靠人使用自己的水路运输经营资质，使挂靠人得以自主经营水路船舶运输活动，对于船舶安全、污染物排放等则是“挂而不管”，亦经常在合同中约定免于承担法律责任。因此，作为“委托方”的挂靠人实际并未委托“受托方”被挂靠企业营运船舶，船舶挂靠合同实质上不是委托合同。
2006年《交通部关于加强国内水路客运液货危险品运输市场准入管理的通知》（交水发［2006］号）的第2条“根据1号部令的规定，从事客船、国内液货危险品船运输必须取得企业法人资格。为解决原有个体客船、液货危险品船的历史遗留问题，我部《关于整顿和规范个体运输船舶经营管理的通知》（交水发〔2001〕360号）明确，个体运输船舶所有人和其他不具备经营资格的船舶所有人可按照平等自愿的原则与具有经营资格的船舶运输经营人签定船舶委托经营合同，由接受委托的船舶运输经营人负责委托船舶的经营和管理，并承担接受委托船舶的安全责任。在一定时期内，这一模式对于解决原有个体船舶的出路，促进社会资本投入水运业起到了积极的作用，但委托经营方式的种种弊端逐渐显现，主要表现在部分船舶存在“托而不管”的现象，委托经营的相关权力和责任没有得到很好的落实，存在一定的安全隐患。为进一步规范管理，保障运输安全，交通部决定自2006年12月1日起，新投入营运（包括国内新建、国外进口和所有权转让、经营权变更的船舶）以及原有委托经营合同到期的客船、液货危险品船，不得再采用委托经营的方式。原委托经营合同未到期的客船、液货危险品船，应于2008年12月31日前，采用组建符合经营资质条件的新公司或光租给具有经营资格的公司等方式实现公司化经营。”该通知明确了由于委托经营方式存在着诸多不规范行为，国内客船、国内液货危险品船已禁止采用委托经营的方式进行营运。
船舶挂靠协议与联合经营合同亦有所不同。联营合同包括三种形式，即法人型联营、合伙型联营和合同型联营。挂靠合同不同于合伙型联营，也不同于合同型联营。因为共负盈亏、共担风险原则是联营合同的基础，如果联营合同中的规定违反共负盈亏、共担风险原则就应确认无效。而实践中，船舶挂靠双方通常在协议中约定被挂靠方不对挂靠方的经营活动承担任何责任，挂靠方自行经营、自负盈亏，且无论挂靠方是否盈利均应向被挂靠方支付挂靠费用。因此，船舶挂靠行为的特征是与联营行为的特征有明显区别的，不应被认定为联营合同。
通过对被挂靠企业以及挂靠人行为、法律责任分析，船舶挂靠经营合同应是一种以借用他人名义为目的的无名合同。对于此类“借用名义”的合同，我国民法及合同法中并未有规定涉及。但依据2020年5月1日交通运输部最新修正的《国内水路运输管理规定》第21条规定“水路运输经营者不得出租、出借水路运输经营许可证件，或者以其他形式非法转让水路运输经营资格”，国内水路运输的企业和个人，不应转让或者变相转让水路运输经营资质。采取挂靠的形式变相取得水路运输经营资质是违反水路运输管理法规的行政违法行为，此类船舶挂靠协议存在违法。
（二）民事、刑事责任剖析
1.民事法律责任分析
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第54条规定“以挂靠形式从事民事活动，当事人请求由挂靠人和被挂靠人依法承担民事责任的，该挂靠人和被挂靠人为共同诉讼人”，以及《最高人民法院关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》第5条第8点“人民法院在审理与船舶挂靠有关的合同纠纷时，应当严格依照现行船舶管理的法律规范确定法律关系，坚持合同相对性的基本原则，根据合同的签订主体和合同的履行等基本事实，准确认定合同当事人。以及该指导意见的第5条第9、10、11、12点分别对不同情形下挂靠船舶登记所有人、实际所有人应承担的合同责任以及侵权行为发生后实际所有人与挂靠企业应承担的赔偿责任进行了明确。
经笔者归纳，实践主要贯彻合同相对性原则。挂靠船舶实际所有人如以自己名义签订运输合同，则认定其为承运人，承担合同责任，如以被挂靠企业的名义签订运输合同，则认定该企业为承运人，承担合同责任。发生侵权行为，则挂靠船舶的实际所有人与被挂靠企业承担连带赔偿责任。
但海商事纠纷复杂多样，指导意见仅明确了关于国内水路货物运输纠纷案件方面挂靠人与被挂靠企业以及第三人之间的合同、侵权的相关问题，更多情况亟需明确。例如，挂靠船舶的实际所有人是否能以自己名义或被挂靠企业名义进行船舶所有权的变更；被挂靠企业未经船舶实际所有人同意设定抵押权的有效性问题等。上文中提及的宁波海事法院台州法庭审理的浙江勤丰海运有限公司系列案件中，不少船舶均属于小股东所有，但登记为勤丰公司，其中几艘船出现被该公司对外抵押贷款用于公司经营，而所涉船舶抵押引起的债务及之后的执行则由实际股东买单的情形。这既损害了挂靠人的利益，也引发了社会不稳定因素。
2.刑事法律责任风险
由于挂靠船舶缺乏有效监管，在走私普通货物、国家禁止进出口货物、物品、非法采砂、采矿、非法捕捞、伪造国家机关、公司印章等方面犯罪诸多。被挂靠企业依据挂靠协议应当对挂靠船舶负有监督管理义务，特别是在船舶船员资质检查和登记、船舶最低适航人数监管、AIS设备运行及维修等方面，但在实际操作过程中监督管理工作往往流于形式，存在较大监管漏洞，对于挂靠船舶的营运行为常常毫不知情，船舶无人监管，为了谋取非法经济利益铤而走险，违法犯罪行为屡禁不止。
例如山东省威海市中级人民法院2019年12月依法裁判的（2019）鲁10刑初67号刘志、刘金贺走私国家禁止进出口的货物、物品案，“强某鸿远”船系内河运输船，由被告人刘志实际经营，被告人刘金贺系该船船长。2019年3月，被告人刘志为谋取非法利益，决定自朝鲜走私砂石入境。被告人刘金贺明知该船无出境运输的资质，仍按照刘志的安排，先后三次到达朝鲜附近海域，装载砂石运回国内，分别在天津和江阴卸货，共计21000吨。2019年5月11日，“强某鸿远"船自朝鲜返回航行至威海成山头外海域时，被当场查获，查扣砂石7700吨。经鉴定，上述砂石取自非海洋环境，系其他天然砂，属于禁止进出口货物。被告人刘志供述：“强某鸿远”船于2015年9月份投产，属于内河运输船，不能到海里运输，主要在长江里拉散货（铁矿、煤炭、石子等），挂靠在阜南县强某航运有限公司，该公司负责船舶的年审、船检，不负责经营，每年交给该公司15000元人民币的管理费（也就是挂靠费用）。船主是他母亲张某，现在他在实际经营管理。阜南县强某航运有限公司法人余某则证实，“强某鸿远”船是江船（经营范围为长江内，不能到海里营运），船主是张某，2015年开始挂靠在公司，都是张某来办理的挂靠手续，船舶主要用来运输黄砂、石子、矿石等。“强某鸿远”船舶以前没有违法犯罪记录。他们负责船舶的年审、报检、安全宣传、协助办理贷款等，张某具体负责船舶经营活动。他们每年每吨收取1.5元的服务费，“强某鸿远”船舶的经营活动跟他们没有关系，这艘船只是挂靠在他们公司，一切经营活动由船主自己经营。他们了解的“强某鸿远”最近是在长江里活动，今年3、4月份他们组织船舶年检的时候还在长江里。公司的经营范围是长江干线及支流普通货物运输，不允许挂靠公司船舶到海上运输或者经营。
从以上案件中可以发现，被挂靠企业表示对挂靠船舶的犯罪行为并不知情，但对于船舶船员未进行资质检查和登记，船舶上的AIS设备运行监管工作也未到位。依据中华人民共和国刑法第25条对共同犯罪的相关规定，如被挂靠企业明知或放任挂靠船舶借用公司名义及营运资质，默认其从事违法犯罪活动，帮助公司赚取利润，或是以挂靠费、服务费等形式收取利益的，当以共同犯罪论处。
单位与自然人之间可以成立共犯。直接实施犯罪行为的挂靠船舶经营人及船长等必然依刑法被论处，而作为被挂靠企业，一旦被查明有上述情形，即可能成为走私、非法采砂、采矿、非法捕捞、伪造国家机关、公司印章等犯罪的教唆犯或帮助犯，单位犯罪刑事责任风险巨大。
（三）现行行政管理漏洞
笔者对现行法律法规进行了梳理，对于被挂靠企业及挂靠船舶的监管、处罚等，主要有下列条款：
2017年第二次修订的《国内水路运输管理条例》第33条之规定“未经许可擅自经营或者超越许可范围经营水路运输业务或者国内船舶管理业务的，由负责水路运输管理的部门责令停止经营，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处3万元以上15万元以下的罚款”，第37条之规定“出租、出借、倒卖本条例规定的行政许可证件或者以其他方式非法转让本条例规定的行政许可的，由负责水路运输管理的部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处3万元以上15万元以下的罚款；情节严重的，由原许可机关吊销相应的许可证件。伪造、变造、涂改本条例规定的行政许可证件的，由负责水路运输管理的部门没收伪造、变造、涂改的许可证件，处3万元以上15万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得”。
《中华人民共和国船舶登记条例》第51条第一款规定：“违反本条例规定，有下列情形之一的，船籍港船舶登记机关可以视情节给予警告、根据船舶吨位处以本条例第50条规定的罚款数额的百分之五十直至没收船舶登记证书：（一）在办理登记手续时隐瞒真实情况、弄虚作假的；”。
2019年《交通运输部办公厅关于进一步加强航运公司安全管理工作的意见》（交办海［2019］2号）第4条“各级水路运输管理部门和海事管理机构要密切配合，形成监管合力，共同促进航运公司安全管理水平的提高。（十一）要强化联合监管。重点加大对安全管理存在较多或较大问题、安全事故频发、被实施跟踪或附加审核、有严重违法违规记录、诚信状况差的航运公司的监督检查力度，共同严厉打击船舶“假登记”“假光租”和国内水路运输“挂靠”经营、船舶管理公司“代而不管”、内河船舶非法从事海上运输等违法违规行为”。
依据上述条款可见，水路运输管理部门和海事管理机构是对船舶开展监管及违法打击的主要行政部门。但根据走访调研发现，行政监管方面存在以下几个问题：
1.行政主管部门对于被挂靠企业与挂靠船舶签订挂靠船舶经营合同并无事前监管措施，亦无相关风险提示，对于挂靠船舶纠纷的监管工作存在滞后性。实践中，挂靠的门槛较低，审核标准不高。被挂靠企业对于船舶出资、船员资质履历等仅为形式审查，甚至对于一些曾被行政处罚或曾有运输违法行为的人员是否给予挂靠资格未能慎重考量。
2.海事部门对船舶企业、船舶的运输经营行为缺乏有效制约，行政处罚有比较大的局限性，只能针对船员资质，例如无证驾驶、人数要求或是航行是否安全，包括违规驾驶操作、非法航行、停靠等问题进行行政处罚。对于货物来源、船舶本身等则无权进行处罚。特别是对于发生违法问题较多的被挂靠企业，海事部门也只能通过约谈的方式要求公司加强管理，并无强制力。
3.出于民生稳定、经济发展考虑，行政部门对于部分个体违规挂靠的船舶难以适用扣押、罚款等处罚措施。特别是以船为家的个体船东，事故船舶通常是其主要财产及生产资料，其本身经济能力较低，对其适用扣押、罚款等行政处罚效果不佳。此外，船舶流动性较大，有些船舶反侦查意识较强，行政部门查获打击难度大且有局限性。
三、解决船舶挂靠经营问题的对策探讨
船舶挂靠人借用被挂靠企业的资质及名义进行水路货物运输，无论是产生对善意第三人的合同责任，还是侵权责任，被挂靠企业必定承担赔偿责任，并且向本就缺乏资质及经济能力的船舶挂靠人行使追偿权实际也常难以实现，法律风险巨大。当我国法律制度在规范船舶管理领域趋向健全、完善之时，船舶挂靠经营这一形式定会被摒弃。但结合目前实际情况，法治应对新要求作出回应，应尽快出台相关法律法规规范引导、规范船舶挂靠经营关系中各方的行为，主管行政机关相互配合，严格监管挂靠船舶的营运行为，多措并举尽可能减少船舶挂靠经营模式在数量上的增长，推动更为合法合理的船舶经营管理模式尽快形成。
（一）明确船舶挂靠中法律关系以及责任承担规则
目前船舶挂靠经营模式在短期内难以消除，司法实践中仅依据合同法以及《最高人民法院关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》中为数不多的相关条款进行规范调整，难以全面规范和指导与船舶挂靠相关的法律问题。建议尽快出台部门规章对船舶挂靠经营的法律性质进行定义，认定船舶挂靠合同的效力，明确各方的具体法律关系，并根据法律关系确认法律责任承担。对于船舶挂靠经营中的物权关系，包括所有权、担保物权等，产生纠纷后的法律关系认定及处理也应予以明确，减少司法审判及执行过程中的争议和不同做法。
（二）行政机关建立安全管理体系
依据《国内水路运输管理条例》第4条的规定“县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的水路运输管理工作。县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或机构承担本条例规定的水路运输管理工作”，地方交通运输主管部门以及水路运输管理部门分别是水路运输管理工作的主管及管理工作部门。地方交通运输主管部门贯彻和执行国家水上交通安全、航海保障、船舶和水上设施检验、环境保护、海洋管理等方面的法律、法规和规章，具体管理、负责地方海事工作，负责港口引航监督管理工作，承担所辖通航水域的卫生防疫、船舶污染防治的监督管理责任，组织、指导、协调并监督交通运政、路政、港政、航政等行政执法工作。而地方海事机构则行使地方海事和船舶检验的行政执法职能。主要承担地方海事、水路运输、内河港口、内河航道、船员证件、船舶检验等行政执法和管理职能，依法维护内河水上交通安全和水运市场秩序。
因此，交通运输部门应督促船舶企业严控挂靠船舶新增量，优化市场运力结构，落实安全管理制度。加大对被挂靠企业的监督和指导，督促被挂靠企业加大对船舶挂靠资质的审查力度，严格挂靠标准、提高挂靠准入门槛。要求企业对于挂靠船舶的船长、船员履历及有无违法犯罪记录进行严格审查、登记。不符合条件的船舶不予以挂靠，有违法犯罪记录的船员根据程度予以告知、警示、不予聘请等。地方海事部门则应加强行政执法工作的力度和范围，结合水路运输实际，尽快调整部门权力清单，依法扩大对船舶违法行为的行政处罚范围，增加船舶违法成本，促进水上运输安全隐患的降低。
此外，可发挥地方交通运输行业协会等非营利性社会团体法人在船舶运输经营行业内对船舶企业、运营船舶的服务和自律管理作用。利用行业协会对船舶企业及船舶营运实际的深入了解，以社会和行业需求为导向，促进挂靠类船舶遵守水上交通安全，化解民事类法律纠纷，保障水运市场秩序。
（三）加强技术管控方式与力度
船舶登记机关应严格把关，查实船舶权属关系，加强后续跟踪措施。海事部门则应尽快建立全国联网的违章数据平台和事故数据平台，准确掌握船舶企业的安全管理情况。继续加强对于船舶开启AIS及GPS系统的全程使用监督，落实船舶在航行途中关闭定位系统行为的惩处措施，避免AIS系统等动态监控措施流于形式。要求船舶事先向被挂靠企业报备及定期汇报航线及运输信息，特别是对所运货物的种类、货物的来源以及运输路线等予以准确记录、登记、合法性审核。企业对相关登记报备材料入册保存，由水路运输管理部门或海事管理机构定期进行抽检、核查。对于多次未报备的船舶，督促被挂靠企业与其解除挂靠经营合同，取消船舶的挂靠资格。
（四）开展事前法治宣教活动
船舶挂靠经营模式看似“双赢”，挂靠船舶可进入航运市场牟利，而被挂靠企业几乎不必付出任何对价就可以定期向挂靠人收取一定的挂靠费，但实际上一旦出现纠纷，牵涉面广、追究责任难、安全隐患多，后患无穷。因此对被挂靠企业、挂靠人开展事先的法治宣教十分必要。建议相关部门将挂靠船舶经营中可能产生的刑事犯罪情况、民事责任风险等梳理、归纳，并以通俗易懂的方式编写成风险提示宣传手册、画报等分发给船舶及各个船舶运输企业，或是将现实中的刑事、民事案例予以简化、改编，组织开展法治案例宣传活动，加强事前警示教育，减少因船舶挂靠经营产生的法律纠纷。
（五）尝试借鉴企业化管理模式
交通运输部门应尽快出台针对性的船舶运输经营行业引导政策，推动行业有序、可持续发展。与船舶挂靠经营类似的运营模式有客运挂靠经营、出租车挂靠经营、旅行社挂靠经营等。对于挂靠经营这一形式可尝试借鉴企业化管理模式来制止现存的种种乱象：
对于短期挂靠船舶，建议可改挂靠方式为租赁方式（期租），签订的挂靠或租赁协议期限在二到三年内。鼓励个体船舶所有人将其船舶光租给船舶运输企业，由企业经营，并承担光租船舶的营运、管理、安全等责任。对于长期挂靠船舶（三年以上）建议可进行经营机制改革，建立一个由多个个人股东与一个集团股东组成的股份制企业或是联合合伙经营，各股东或合伙人仍继续经营原自有船舶，但必须分清职责与义务，承担各自责任，明确利益分配，同时加强和改善公司的企业管理，促使企业向规模化、集约化方向发展。
作者：王利民 上海市黄浦区人民检察院副检察长；胡蓓 上海市黄浦区人民检察院检察官助理。
（本期上海法学特稿来源：《上海法学研究》集刊，原标题：船舶挂靠经营的法律困境及其行政检察解决路径研究。专题统筹：秦前松）
编辑：海洋