2021-05-13 12:22:47 来源：中国周刊 作者：秦前红
编者按：由中国行为法学会和中南大学联合主办的“2020中国法治实施十大事件”荐选活动于2021年1月启幕。活动采用公众和专家推荐相结合的方式，共同发掘上一年度最具里程碑意义的中国法治实施议题。为最广泛选取上一年度最具代表性事件，活动以国内十余家权威媒体、机构不同侧面评选的年度典型案例或事例作为候选事件。最终入围的十大事件，由主办方邀请国内十位顶级专家撰文解读。以上十大事件与十篇名家解析均收录于《中国法治实施报告（2021）》（人民法院出版社2021年4月版，京东、天猫有售）。
2021年5月9日，《中国法治实施报告（2021）》发布会在京举行。中南大学法学院院长许中缘教授代表主办方在会上发布了“2020年度中国法治实施十大事件”。
2020中国法治实施十大事件之二
依法防控疫情中的宪法问题
2020年年初，新冠肺炎疫情出现。疫情防控迅速成为各级政府的工作重点。如何在疫情防控工作中践行习近平法治思想，使各项工作措施在法治轨道运行，值得从宪法学上进一步研究。
专家点评
依法防控疫情中的宪法问题
秦前红
武汉大学法学院教授
中国法学会宪法学研究会副会长
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上发表的重要讲话中指出:“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”面对前所未有之疫情，中国人民在中国共产党、中国政府的领导下，渡尽劫波，取得抗疫斗争的重大胜利。 反顾前路，全世界各个国家面对这场本世纪以来最为严峻的疫情挑战，展开了各种应对方式的竟技，而中国的依法抗疫写下浓墨重彩的华章。仅从宪法层面来审视，便可获得诸多经验的启迪和值得进一步探讨的问题。
一、宪法是一个特定文明发展的刻度，表征特定国家的治理体制和治理经验
人类乃命运共同体，面临有关自身的、社会的、自然的共同问题，交通的连接、信息的沟通、人员的流动，使人类之间的相互学习借鉴变为可能，因此作为存载人类文明经验的宪法当然要固化和分享人类文明的某些普遍性原则。但人又是时空的动物，不同的时空必然塑造不同的人类行为，打造不同的人类问题。比如，一个灾难频发的国家，和一个常年风调雨顺的国家，其对于政府和国家的理解与需求是不同的；一个人口密集、民族诸多、地区阶层发展严重不平衡的国家，和一个资源丰富、人口稀少、社会阶层相对均质化的国家，对利益的诉求和分配方式当然也殊异。以此而言，一国宪法当是最具“地方性知识特征”的法律文本。中国宪法关于坚持中国共产党领导、关于尊重和保障人权、关于公民行使自由和权利不得损害国家的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利等之规定，表现了显著的中国法治特色，亦是中国能够交出抗疫斗争最满意成绩单的法治保证。
二、依法抗疫首先是依宪抗疫，要健全完善防控疫情、推进公共卫生的领导体制和组织架构之优化
按照 《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》 的规定，在传染病疫情发生后，各级政府应当根据上述法律、法规的规定，成立防疫指挥部门，开展防控行动。很多地方由于不明白紧急状态法治与平常法治下的党政体制运作有何区别，致使指挥部这种紧急体制成立后，还继续沿用平常时期的政府决策、执法体制，从而造成决策低效、政出多门，并进而造成疫情防控中的形式主义、官僚主义现象屡屡出现。2004 年宪法修正案分别授予全国人大常委会、国家主席、国务院决定或者宣布进人紧急状态的权力，如何总结过去抗疫的成败得失，贯彻实施上述宪法的有关规定，笔者以为，应在适当的时机修改相关法律法规，进一步明确公共发生防疫指挥部门的组成、权限、行使职权的程序，并补强指挥部门的权能，赋予其问责权、人事调整权等。要高度重视用法治思维、法治方式解决疫情防控问题。一个省市的封城决定往往关涉跨地域的航空、铁路等交通问题、军地两方的力量协同问题和全国性的人、财、物调配问题，还涉及对公民自由权利的严厉限制、克减问题，其决策权宜由中央统揽。但从严格形式法治而言，应该首先由全国人大或者全国人大常委会根据宪法或法律之规定来作出授权决定，实现党的领导和人民当家作主、依法治疫的有机统一。
三、遵循宪法精神，健全和完善传染病防控信息的发布机制
《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。《宪法》第27条规定: 一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。传染病的预防和控制，信息是至关重要、决定成败的关键因素。重大传染病疫情出现时，只有政府、企业、社会组织和公民个人，都能在第一时间获得有关传染病的来源、传播机理、危害程度、发生的地点、时间、发病或伤亡的人数、应当采取的有效防范措施时，才能使传染病的防控高效、有序，并获得社会大众的支持配合。本次新冠肺炎疫情的发生，一方面是有关地方官员的应对不及时，以及对新型病毒本身的准确科学判断受主客观条件制约的原因，另一方面是《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规确立的传染病信息的预警、发布制度存在一定缺陷，容易导致职责不明、实操性差的问题。2020 年新修改的《传染病防治法》通过构建防控疫情法治体系，实现成熟经验的法律确认，完成宪法规定的法律细化。具体表现为: 一是科学划分中央和地方疫情防控权力边界。二是建构疫情报告的多元化体系。三是合理平衡政府依法管控信息和公众知情权、监督权的关系。四是妥恰处理维护个人私权与保护公共利益的关系。五是辩证把握党政主导与司法介人的关系。
四、宪法权威支撑治理权威，要优化警察权介入言论表达的制度
言论表达是公民依照宪法享有的基本权利。重大疾病的防控既要发挥党和政府的主导作用，又要公民和社会的全力配合与协作，因此发挥公民言论表达的预警作用、监督作用和纠偏作用，乃是建构现代公共卫生制度的关键环节之一。警察权作为维护国家安全的重要权力之一，对涉及公民言论自由的事件必须秉持谨慎的态度，并提升执法的能力和水平。个人以为，在为了充分落实习近平依法抗疫的重要思想，应该着力做好以下几点: 第一，要修改完善《人民警察法》，厘清公安机关在言论处理上的职责定位。公安机关对言论问题的处理要采取妥当谨慎的态度，不能简单粗暴执法，既不能缺位也不能任意越位。第二，公安机关对言论问题的处理应该主要偏重结果管理，而不能偏重于过程管理。亦即只有发生了明显危害国家利益、集体利益和个人合法权益的情形时，警察权才能出场。对言论的过程管制应该尽量让宣传部门、网管部门去处理。第三，解决言论问题的方式除了要依靠强制性的执法管理以外，还要注意智慧管理和柔性对待，要发挥信息多元化的对冲机制作用，并且在可能情况下增加权威信息发布的透明度和及时性。
五、要组织专门力量、建立专门机构研究本次防控疫情的各种样本，建构依循宪法原则的灾害正义伦理，强化宪法制度优势，补足法律制度短板
新冠肺炎病毒具有传染力强、传染形式隐蔽、致死率相对较高的特点。针对疫情所采取的防控措施的力度、强度和投人的人力、物力又为我国历史上前所未有，疫情造成的损失难以估计。为了充分总结疫情防控中的教训，并分析提取可为未来公共卫生事件和其他突发紧急事件防控得以借鉴的经验，第一，研究如何进一步促进风险防范的组织体系和组织能力的现代化。以武汉本次采取的疫情防控措施为例，物质调配、交通管制、人员的限制流动等都超过了本市政府所能掌控的范围，自身处理能力完全不能满足疫情防控的要求，因此未来处理类似事件，应该考虑在坚持党中央集中统一领导的前提下，依照宪法和法律的规定，及时宣布紧急状态或戒严状态，并建立区域性的疫情防控指挥部门，以便因时因地制宜，靠前指挥调度，及时科学地采取防控措施。第二，研究如何进一步优化防控公共卫生突发事件的战略储备制度。本次疫情全面发生后，医疗设施、医疗人员、医疗资源供给不足的短板凸显。未来要根据我国经济社会发展状况、人口分布、面临风险程度的高低，就医院布局、医务人员培养、医疗资源的储备做出更充分科学的安排，并制定完善相关的法律制度。第三，要研究如何完善公共卫生突发事件、自然灾害、环境公害、甚至战争状态叠加出现时的协调衔接制度。完善国家安全机制启动的程序、条件、职责分配等方面的法律制度。第四，要建立对全民开展公共卫生教育和宣传的法律制度，将公共卫生教育纳人义务教育内容，尤其是在中小学课程体系中要合理安排，借以塑造公民文明健康的生活方式。第五，要建立社区管理人员的公共卫生知识培训、保险安排或者特殊时期的津贴补助制度。武汉本次采取的防控措施绝大多数要通过社区管理人员最后落地。但社区人员能力缺乏、动力机制不足、保障条件差的问题极大影响了防控成效，因此亟待通过立法补足相关制度短板。
【极速引证】秦前红：《依法防控疫情中的宪法问题》，江必新主编：《中国法治实施报告（2021）》，人民法院出版社2021年版，第605-609页。
编辑：海洋