2021-11-04 14:44:55
作者：马长山，华东政法大学教授、数字法治研究院院长
本文原题：智慧社会建设中的“众创”式制度变革——基于“网约车”合法化进程的法理学分析
来源：《中国社会科学》
自20世纪90年代以来,以互联网、大数据、人工智能和平台经济为主导的“信息革命”迅猛发展,使人类步入了智能互联网时代,导致“文化和创造力以令人惊异的速度爆炸性发展”。有如工业革命一样,这必将引发包括思想观念、行为方式、社会关系、生活状态、社会制度等在内的总体性变革。目前,中国已成为网络规模和用户全球第一的“网络大国”和智能技术发展的应用大国,党的十九大又把“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”,建设“智慧社会”作为经济社会发展的新优势、新动能,并提出了打造“共建共治共享”社会治理格局的战略部署。于是,它所带来的总体性变革创新速度、广度和深度必然会日益凸显,曾经广受关注、至今仍不时存有争议的网约车合法化进程,就是其中的典型一例。然而,无论是理论界、社会公众还是监管部门,目前基本都是在如何应对这个问题本身——即传统出租车、网约车的管理机制和制度改革上来进行具象化的讨论,而未能在宏观上与相关的“类问题”联系起来,更没有把它放在“信息革命”所引发的总体性变革创新的框架中来予以审视和分析,因此,难以展现网约车等“类问题”背后的独特制度变革与创新方式,也就难以有效探索“共建共治共享”治理秩序的生成机制。为此,亟需从总体性变革创新的视角,对2014年以来的网约车合法化进程进行深度审视、理论回应和策略应对,进而推进智慧社会时代的治理法治化和“法治中国”建设。
民间“植入”和“嫁接”带来的监管挑战
纵观中国网约车的合法化进程,一方面它无疑为人们提供了更加便捷、高效和多样化的出行选择,但另一方面,也引发了关于科技与法律、众创与垄断、既得权利与新兴权利、创新与监管等的巨大争论。更重要的是,网约车凭借新技术平台,将自身的“第三方”软件“植入”或者“嫁接”到现有出租车管理制度和行业规范运行体系中,并在某种程度上改变了既有的法律关系,甚至还创设了新的运行规则和权利义务,这就不仅实现了对传统服务业和原有消费行为的颠覆,也实现了对现有规则制度的“破窗”性挑战,进而给旨在维护既定秩序的政府监管带来一定的尴尬。
首先,对秩序的突破性与风险性。自从进入Web2.0时代以来,各种“互联网+”的新模式、新业态便开始纷纷涌现,打车软件、网约专车、抢票软件、短租平台、就医预约挂号网、P2P众筹等都获得了迅速发展。它们凭借新技术、新思维和“植入”或“嫁接”方式,不断打破交通、旅游和设备租赁等行业中的既有商业模式和秩序框架,创造着一块又一块新兴“飞地”,使得“商业世界中,动荡与失衡成为常态,因此最高效的生存状态是持续的选择性破坏,我们称之为‘创新’”。其直接后果,就是催生出了“人对人”的“共享经济”,促进了资源整合、机会公平、权利自由、效率效益和社会进步。然而,恰是它们的这种突破性、颠覆性,也与既有的监管方式、制度规则和现实秩序发生了冲突,并带来了一定的秩序风险。如网约车平台对驾驶员招录普遍存在把关不严的问题,使市民乘车安全得不到有效保障,甚至殴打、骚扰、强奸、劫杀等一些恶性事件时有发生,最近的济南空姐、温州乐清女孩遇害案就再次引起了人们对滴滴顺风车的质疑甚至愤怒;网约车交通违法多、交通事故多、保险索赔存在一定的障碍;网约车的评价机制常常失灵,乘客投诉得不到及时有效处理,尤其是它们那种“减扣滴米”、“封号停用”等“软法”处理方式,使得客户存在维权困难并对处理结果多有不满;网约车平台采取补贴、低价等促销手段,妨碍公平竞争甚至有走向垄断的倾向;滴滴快的“自动抢单器”、司机安装作弊软件来规避平台规则“抢单”和“拒单”、交通高峰期间肆意“加价”、设置假GPS定位乃至多收车费,以及出现“幽灵车”,等等,不但给公司造成巨大经济损失,也侵犯了乘客利益。这就使得政府监管处于“不管产生风险、严管又有碍进步”的两难境地,面临着新的难题和挑战。
其次,“破窗”的连锁性与复制性。随着智能互联网时代的到来,各种形式的“大众创新、万众创业”,衍生了新的商业模式和消费形式、新的价值观念和生活选择、新的利益主体和监管模式,等等,其“破窗”活动呈现出明显的多米诺骨牌效应。打车软件、抢票软件等在行业规则中的“植入”,网约专车、短租平台、互联网彩票等O2O“嫁接”模式,等等,就改变了本行业的运营方式,也打破了既有的竞争格局,并向相邻行业扩展,从而产生了连锁反应;同时,这些“新生事物”又大多起源于西方发达国家,并在全球范围内迅速扩张。如优步就是从美国一些州开始兴起的,进而迅速发展蔓延到欧洲发达国家以及印度等第三世界国家的很多城市,尽管其业务潮起潮落、屡次遭禁,但却势不可挡、方兴未艾。而这种新兴业态和商业模式又刺激了一些国家的本土化复制,如中国本土的滴滴打车、神州专车等,它们经过连锁性“破窗”和复制性扩张,在监管模式、原则和效率上都对既有的监管体制带来了冲击和挑战,迫使国家监管部门不得不进行积极回应和制度变革。
再次,利益的博弈性与重构性。网约车等新运营模式不仅给消费者带来了诸多便利,也不可避免地对传统行业的既得利益产生某种冲击,并在新旧多方的博弈中引发重新解组。这包括政府监管部门、出租车公司、出租车司机、乘客、保险公司等,而一些长期以来存在的问题随着网约车的出现进一步凸显,各地出租车牌照价格也开始大幅缩水,为此,它便遭到了一定的抵制。从2013年至2015年,深圳、济南、宁波、常州等地的主管部门、出租车公司或者出租车协会,就曾先后或明或暗地要求当地出租车卸载打车软件。尽管司机是这些停运事件的“表现者”,但并不能排除某些相关企业在背后的暗中参与。同时,一些地方的政府监管部门也开始针对专车进行钓鱼执法和抓扣“打黑”,并导致全国“专车第一案”的出现,备受大众关注。在这场新旧多方利益主体的博弈中,各方充分运用媒体平台展开了舆论战,网约车平台、专家学者、媒体记者、政府官员、私家车主、出租车公司、出租车司机和社会公众等纷纷参与其中,表达各自立场、主张诉求、争夺话语权。对此,交通管理部门一面做出“对打车软件进行规范”的回应,另一面则不得不推进出租车行业改革和网约车监管模式的探索,鼓励上海、北京、温州、义乌、太原等地进行试点,并相继废止、修改相应的办法或制定新规,以平衡各方利益、寻求共识、打造共建共享治理格局,进而确立新的监管体制和新业态秩序。由此可见,智慧时代的新业态、新模式一经产生,就凭借其技术优势对传统行业形成了强大的解组能力,造成了全新的业态空间并促发了新旧多方博弈,推动了国家监管体制和制度变革,最终实现了对行业发展的利益与秩序重构。
最后,监管应对的反复性与多样性。网约车等新技术、新业态所带来的巨大压力和挑战,使得政府监管部门处于一种矛盾复杂、谨慎应对、放管两难的境地。一方面,政府部门的监管态度呈现反复性。从2013年5月至2015年10月,深圳、北京、上海、南京等城市监管部门先后以“加价”模式非法、不利于监管、特别是存在“黑车”进入市场的漏洞为由,“叫停”打车软件、抓扣接入平台运营的私家“黑车”。交通部也先后发文要求,凡打车软件不接受统一管理的将被“叫停”,随后表态对于专车业务“不要一棍子打死”,再后来又改称“永远不允许私家车进入专车范畴进行运营”。然而,2015年5月8日,义乌出租车行业《改革方案》使打车软件终获“正当”身份,10月8日上海则正式颁发国内首张网络约租车平台经营资格许可证;10月10日交通部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,并于2016年7月28日正式出台新规,成为全球首个网约车“合法化”国家。另一方面,各地对新监管模式的探索又是多样化的,先后形成了上海模式、北京模式、义乌模式、温州模式、广州模式,等等。其中,“上海模式”和“义乌模式”倾向于持开放态度,“北京模式”和“广州模式”倾向于持保守态度,甚至推出官方的专车平台以对抗资本运作的商业公司平台,而深圳等地对专车、快车的发展则坚持放手的政策,以静观其变。2016年12月21日,京沪等地网约车《细则》终于落地,其中车辆排量、轴距条件等方面有所放宽,但“京人京牌”、“沪人沪牌”、网约车与巡游车错位发展理念等仍得以坚持。可见,近年来政府部门的监管应对,经历了反复变化和重大转折,各地的多样化监管制度也将面临着新的挑战。
其实,从世界范围来看,各国面对网约车的瞬间“袭来”,都是一直争议不断。法国、德国、日本、西班牙等对网约车基本持禁止态度,而美国各个州则有禁有放。对中国而言,网约车所带来的法律冲突和监管空白,特别是既有法律秩序被打破、新法律机制却尚未形成的局面,才是让监管部门更为纠结和尴尬的难题。其中,交管、城管等部门通过适用并不一致的法律规范,来对网约车进行查处(甚至有钓鱼执法和暴力执法),难免引起了众多质疑、甚至行政诉讼;而出租车停运事件、出租车司机与网约车司机的对峙冲突、各类群体性纠纷,等等,又给监管部门带来了巨大的维稳压力。客观上看,“出租车市场失灵的属性逐渐发生变化,原先模式之争中关于出租车经营权能不能给个体司机、要不要出租车数量控制的理论与实践都无法适应时代的需要。专车所代表的信息优势与城市交通日益趋紧的困境,要求政府进行范式变迁,更多元、更开放、更宏观地管理城市交通出行。”为此,迫使监管部门不得不转变观念和态度,致力于探索和创新监管方式,并在最大公约数的基础上正式出台网约车新规,这才推动了错综复杂的出租车行业改革,形成人们所乐见的多赢的格局,也成为全球网约车“合法化”的首个国家,赋有了里程碑意义。此后的2016年10月7日,美国联邦第七巡回上诉法院对Uber的判决,似乎树立了新的“标杆”,人们对此抱有一定的改革期待。然而,截至2017年底,已经发布细则的190个城市均从车籍、轴距、车价、车龄、排量等维度详细规定了网约车车辆的准入条件,为网约车市场筑起了较高门槛,这难免让人觉得政府又在“严格限制”,社会上对此也颇有疑问。可见,虽然国家的总体制度框架和地方政府的监管取向已基本定型,但网约车前路仍会“充满变量”。
智慧时代的制度变革与创新动向
事实表明,作为智慧时代的新业态力量,网约车不仅搅动了传统交通行业市场,彰显着共享经济的替代性革命;从更深的层面来看,它也昭示着前所未有的“众创”式制度变革与创新方式。所谓“众创”式制度变革与创新,是指在智慧社会建设与“大众创新、万众创业”的国家战略指引和鼓舞下,民间力量通过新技术、新平台来自发创制的新业态、新模式的运行机制与规则,突破了传统监管体制、法律规则和既定秩序,使得监管部门不得不作出适时的制度回应和法律变革的过程。无论如何,“众创”式法律变革已成为当下法治秩序构建的新路径、新形态,进而对“法治中国”建设产生重要的作用和影响。
从参与诉求到植入嫁接的变革创新方式
事实表明,“互联网+”、大数据、人工智能、平台经济在对传统行业的解构和颠覆中,将人类带进了虚实交错、无限延展的“双层立体”(物理—电子)空间之中。其明显特征是“中心化在后退”,而“节点和连接”则成为关键的要素。网约车便是从最初的打车软件“连接”开始,迅速发展为网约车平台和运营模式这一新业态的。
首先,通过植入和嫁接,直接改写规则。网约车平台凭借新技术手段和智慧社会发展趋势,将网约车业态与模式的新规则、新理念和新机制“植入”和“嫁接”到现有经济(商业)业态与模式之中。从而,直接“改写”乃至颠覆了既有的规则设定和管理体制,也消减了其应有的规范效力,使某些原来“不合法”的行为获得了“合法性”,法律关系和权益平衡被瞬间改变,黑车“洗白”、高峰时段加价、网约司机于路边扬招乘客等,即是如此。这就聚合了线上与线下、合法与非法、新业态与旧模式的张力与包容要素,且对正式规则而言,它成为具有异质性、嵌入性、突变性的外部介入力量。也就是说,在以往的法律“废改立”过程中,即便规则不合理、是一部“恶法”而引起了重大社会问题,民众也只能通过群体抗争、公民立法建议、社会舆论呼吁、两会代表议案等多种参与和诉求方式,来提请立法机构按照法定程序进行商议表决,最后立法机构反映民众诉求而修改或者废除该项法律规则;而网约车、短租平台新业态等则彻底打破了这一惯常的法律变革方式,它绕开了繁冗的、“厅堂议事”的正式立法程序,规避了“中心化”的建制化议程,采取“坏孩子”的直接“破窗”方式,“强行”地实施对正式规则的直接“改写”。尽管这体现了“大众创新、万众创业”的“众创”精神,但却无疑会给政府监管部门的制度规范和监管体制带来很大挑战。
其次,通过新技术平台,开辟监管“飞地”。事实表明,随着智能互联网的到来,共享经济模式和分享经济平台“对经济、社会、人的影响和刻画无处不在,特别让基础逻辑、固有结构、基本规则发生变迁,导致原来的结构模式、权力均势、价值分布被打破”。这就形成了一块法外延展的“飞地”,并大有对传统巡游出租车行业的替代之势。这使政府监管部门处于禁止没有充分根据、放任又面临利益冲突的尴尬境地,因此,政府部门不得不进行积极回应和法律变革。
最后,激发和塑造民众需要,并转化成权利诉求。智能互联网不仅创造了日新月异的新模式、新业态,也大大提升了人们的想象空间和创造能力,激发了人们的消费欲望和利益诉求。特别是商家和客户之间的直接互动,使得“现有可能性催生客户的欲望,可能性又由追随客户的欲望的公司创造”。随之而来的,是引发了传统出租车行业的抗议和政府禁令,但此时它们已经塑造出了基于网约车平台和智能化服务的众多便捷出行利益相关者,并充分利用了网络时代的自我赋权(self-empowerment)机制。他们将这些利益诉求提炼、凝聚为新兴的商业利益,进而转化为权利话语来表达诉求,以期塑造公共权益安排和进行制度重建。
众创试验的规则生产路径
网约车等新业态的一个革命性意义在于,它形成了新型的规则生产路径,展现了智慧社会建设进程中的“众创”试验和秩序模式。
其一,基于新业态的规则创设。无论是O2O(从线上到线下、虚实交错的商业新模式),还是C2C(从客户需要到客户消费,新的商业生态圈模式)都是通过连接实现的。事实上,“网络中的各种连接都是在建立一种关系”,而规制这些精妙复杂关系的,主要不是靠传统的法律,恰是靠代码技术规则——“代码就是法律”。也即技术资源、信息资源和平台提供者(控制者)往往是以代码技术规则为基础,来设定相应的数字化交易规则,而这些“交易规范可以直接内化在交易活动中,具有直接实施的效力”,从而形成一种民间“众创”试验秩序。无疑,应运而生的网约车、短租平台等就是这样的生力军,它们凭借“分享经济”和网络代码技术,按照新业态的发展逻辑和权益诉求,创设新的游戏规则(包括接单、评价、激励、投诉等),构造新的权利义务关系和运行程序,展现着“自底向上而非自顶向下地构建事务”的去中心化倾向,在突破传统出租汽车行业监管中,形成了基于新技术、新业态和新机制的“众创”试验式的规则生产,也塑造着某种“无序之有序”,进而在智慧社会建设进程中发挥着突破体制机制束缚和创新引领社会的重要作用。
其二,商业偏好与公益矫正。“众创”试验性的规则生产,必然会带有生产者的价值偏好,主张和设定有利于自己的游戏规则,“胜者为王”、“赢者通吃”的“自然状态”就成为必然的归宿。这虽然符合社会进化原理,但却未必符合正义价值,特别是在十九大倡导的“共建共治共享”环境下更是如此。从网约车的发展进程中可以看到,网约车平台都不愿承担交通事故责任、招录驾驶员把关不严、对客户投诉处理不力,等等,都是在或多或少地规避责任。而对滴滴快的“自动抢单器”进行迅速封号,就表明滴滴通过植入嫁接获得的“领地”,就不允许“自动抢单器”来再“植入”、再“嫁接”,这无疑展现出它们对既得利益的捍卫,而不是它们对自身所曾一度宣称的科技进步信念。而高德、美团进军网约车市场后,“群雄厮杀”过程中的不当竞争和功利博弈会更加复杂多变,就需要政府部门的必要干预和监管,并通过国家立法来予以确认、厘定和矫正。国家《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》和北京、上海等地《细则》的出台及权责规制,就是这样一种重要的努力。自2018年9月5日起,交通运输部还牵头组织在全国范围内对所有网约车顺风车平台公司开展为期半个月的进驻式全面检查,当然,其中有些细节和争议问题仍需探讨。由此可见,在智能互联网时代,“国家和社会力量能够相互赋权,而国家和社会力量之间的互动(而非分裂),其效果是能够为双方一同创造更多的权力。”其间,国家对网约车发展的必要监管和矫正,无疑是推进国家与社会互动发展、双向塑造趋势的重要反映,是理性回应“众创”试验式的规则生产,践行国家治理能力现代化、打造“共建共治共享”治理格局、推进良法善治的重要基础。
技术正当性的诉求策略
在制度变革的历史进程中,大凡主张更改规则、重建法律关系的,都会提出要么基于应然权利保护、要么基于现行制度缺陷的正当性理由,但在变革前一般都不会僭越现行规则。也就是说,更多地限于变革诉求话语,而很少是挑战合法性的实际行动。但网约车、短租平台等新业态则不同,它们在主张自身合法性和权利诉求时,更多地是谋求对自身已经“破窗”的经营行为和方式获得制度上的追认。
首先,倡导技术革命的话语。面对网约车这一新生事物,倡导方的自我正当性证明,首先是通过“旧制度变革与新技术革命”这样的话语叙说,抢占了科技进步与引领的制高点。它们把自身定位为解构旧秩序、塑造新秩序的“革命”者,宣称“颠覆你的并非是互联网企业,而是你自己”。同时又指出,由于科技的进步与制度的更新不是同步的,“新事物的出现难免会与旧制度产生冲突,打车软件就是一个很好的实例。”不过,“纵观科技史,在旧制度与新技术的碰撞中,制度的藩篱很难承受技术的冲击,最终往往是以技术带动制度的变革而收场。”于是,这就把制度约束描绘成科技进步的障碍,是阻挡“现代性的福利”和维护既得利益的保守力量,因此,“创造性破坏”和“优胜劣汰”也就成为其挑战合法性的正当性基础和权利诉求。
其次,立足兴利除弊的阐释。倡导方强调,“互联网+”是技术发展的趋势所向,“互联网的发展以及与传统产业的深度融合改变了社会、经济、生活的方方面面,也必然会对原有制度提出挑战。”而不可否认的是,“打车软件以‘共享经济’的形式,打破了长期以来出租车行业的垄断状态,降低司机空驶率和碳排放量,通过互联网评价机制有效改善司机服务;缓解城市打车难,等等,其经济和社会效益有目共睹。”这样,它们通过这种除弊兴利的“正能量”角色的塑造,来指称监管限制是固守垄断、弊病重重,进而要求其现实利益的合法化、权利化。
最后,站在全球视野的比附。网约车倡导方还从历史视角和国际视野来进行类同比附。2016年10月7日美国联邦第七巡回上诉法院关于Uber和Lyft等平台案的一个判决广为流传:“如果老一代技术或商业模式获得宪法赋予的权利而将新生事物排除在自己的市场之外,那么经济发展将可能停滞。我们可能就不会有出租车,而只有马车;不会有电话,而只有电报;不会有计算机,而只有计算尺。”这句判词也成为倡导网约车的重要论据和基准,这样,其权利合法化主张就具有了国际参照。
然而不容否认的是,网约车这一新业态、新模式对旧行业、旧制度进行挑战和颠覆的过程中,也着实让人产生“互联网的本质就是通过垄断获取超额回报”这样的疑虑。目前,国内70多家网约车公司的行业竞争日益激烈,但滴滴出行通过收购快的和Uber仍然占据霸主地位。事实上,正如最高人民法院关于腾讯诉奇虎360扣扣保镖不正当竞争一案判决所指出的那样:“互联网的发展有赖于自由竞争和科技创新,互联网行业鼓励自由竞争和创新,但这并不等于互联网领域是一个可以为所欲为的法外空间。竞争自由和创新自由必须以不侵犯他人合法权益为边界,互联网的健康发展需要有序的市场环境和明确的市场竞争规则作为保障。是否属于互联网精神鼓励的自由竞争和创新,仍然需要以是否有利于建立平等公平的竞争秩序、是否符合消费者的一般利益和社会公共利益为标准来进行判断,而不是仅有某些技术上的进步即应认为属于自由竞争和创新。”这意味着最高法院摒弃了“丛林法则”,在司法层面确立了“正当商业模式”的合法地位,但这个正当性并不是网约车这类新生事物的一己主张所能代表的,而是在多元平衡中实现的。这样看来,网约车新规的制定和实施,无疑“宣告野蛮生长时代的结束,却也是一场全新挑战的开始”。
双向构建、互动共享的秩序结构
随着科技的高速发展,允许“创造性破坏”的包容性经济增长模式与制度,已成为信息化时代的主导趋势。“互联网开放和分散的体系结构、虚拟的连接和多向互动传播的运作方式、共识和自律的秩序机制,以及非官方性和广泛参与的主导文化传统,使得互联网与开放、自由、平等和共享等富有解放意义的词语联系在一起。”这无疑会使人类进入更加开放、扁平、自由、多元的“共建共治共享”时代。网约车的迅速崛起,其实就是让消费者和大众来选择的众创妙想之一,然而,其发展进程则充满了复杂的利益博弈。
其一,民间“众创”秩序的生成。网约车平台等新型业态带来的分权与赋权功能的不断强化,必然会触动固有利益格局。特别是“当这种权利被数十亿人共享,必定会与现实社会秩序和传统的权力关系形成冲突,于是,博弈、制约、平衡,甚至控制就成了网权争夺的聚焦点”。特别是2012年前后,“滴滴”、“快的”等纷纷涌入这块“新大陆”进行圈地,全盛时期有30多种打车软件,经过“补贴大战”和“资本厮杀”,最终滴滴、易道专车和神州专车等少数企业成为占据市场的“英雄”。然而,网约车垄断和壁垒的迹象也便随之而来,带有一定程度的“丛林秩序”味道。
事实上,智能互联网时代的“私权力”已不再完全通过公权力的委托授权而产生,很多是在技术发展和新业态带来的巨大创新空间中通过自我赋权方式而获得,网约车平台就是这样成长起来的一种“私权力”。它“基于技术资源、平台资源的优势,在代码规则下,用户拥有的选择自由只限于退出的自由,在使用中只能接受网络应用服务提供方设定的规则。”为此,它们设定抢单规则、投诉规则、奖励规则、处罚规则等来维护平台商业秩序,具有平台运营中的准立法权、准行政权、准司法权。这样,它们就在国家法律法规尚不能及时回应、不能有效规制、不能明辨正当性的条件下,在各自的“领地”上先行予以厘定私人权益、设定交易程序、规制交易关系,从而就使得“某些网络交易平台自发产生了能够有效替代法律制度的私人秩序”,成为具有较强创新性、引领性、回应性和构建性的社会治理法治化“试验场”,在一定程度上就生成了扁平博弈下的“众创”秩序。此时,面对网约车平台、网约车司机、传统出租车公司、出租车司机、海量客户(出行消费者)等多元主体,政府监管部门就应立足公共利益和发展全局,来进行综合考量、整体平衡和实施法治化治理。
其二,与国家法秩序的良性互动。主张包容性的发展模式,必然会营造一种减少国家规划安排、鼓励“众创”并能够容错的社会环境,从而大大促进非正式规则的民间秩序生产。十九大报告明确指出,在中国特色社会主义新时代,必须发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,这也旨在塑造政府和民间的双向构建和“共建共治共享”的秩序机制。基此可以看到,在民间秩序与国家法秩序之间的关系上,基本上可分为三种情况:一是民间秩序与国家法秩序并不冲突,它属于社会的自主自律范围,是国家法秩序的重要基础和现实支撑;二是民间秩序与国家秩序发生冲突,但这属于代表变革发展趋势的“创造性破坏”,需要国家的法律变革来予以吸纳和规制;三是民间秩序与国家法秩序发生冲突,但此时,某些民间秩序塑造乃是局部主体利益的扩张性表达和不当实现,侵犯了其他相关主体的正当权益或者违背了公共利益要求,形成了某种私权利(权力)的滥用,这就需要国家法秩序来予以限制和约束。网约车平台等新业态带来的扁平博弈和秩序创生,固然为国家法秩序提供了基础和支撑,但其“创造性破坏”和私权扩张倾向也较为明显,这就必然会促成国家法秩序与民间秩序之间双向构建、良性互动的秩序结构。
首先,政府规制对“创造性破坏”的包容和吸纳。世界各国之所以能够包容网约车这类新生事物的“创造性破坏”,就在于它形成了新的生产关系和交易方式,开辟了新兴的利益领地,拓展了人类的新秩序空间,进而体现着当今科技发展的、不可抑制的“众创”过程和变革诉求。具言之,它凭借着新技术平台和自我赋权的“众创”方式,塑造出具有分散性、即时性、博弈性的民间秩序,并突破了原有的制度安排和权益秩序,成为政府监管部门不得不回应和进行制度变革的新兴“倒逼”机制。而且,这种变革挑战、风险和压力只会越来越多、越来越大,如果“倾向于运用政府的权力去阻止变革或者限制它的发展速度,以迎合胆小怕事者的期待”的话,就明显违背了社会的发展规律。因此,国家有责任来回应、包容和认可这个反映民生需求和时代潮流的“众创”秩序,并转化成国家法秩序的重要变革动因和方向。十九大报告也指出,要“激发和保护企业家精神,鼓励更多社会主体投身创新创业”,特别是“突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新,为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑”。因此,政府监管部门应该对网约车等新生事物的“创造性破坏”,采取理性开放和包容吸纳的态度,进而以积极的制度回应、变革和完善来化解挑战和风险,才是最合理的选择,也是智慧社会建设和良法善治的客观要求。
其次,国家法秩序对民间“众创”秩序的指引矫正。在互联网兴起之初,人们对它赋予了太多的自由想象与寄托,巴洛在《网络独立宣言》中甚至宣称“我代表未来,要求过去的你们别管我们”。然而,在网络空间中,“规制者利用代码来增强行为的可规制性。同时,规制者还利用代码来直接控制行为。”因此,代码就是权力和法律。与此同时,互联网新业态在资本力量的推动下,也会凭借技术资源、平台资源和信息资源优势而将私权利上升为私权力。而“私权力一旦被滥用,不仅仅危害竞争秩序和竞争对手的利益,更会波及许多无知、无辜和无奈的用户的权益”。正因如此,人们才逐渐意识到,“关于政府和网络空间的最初想法,如同关于自由政府的想法一样,是误入歧途了。网络空间的自由绝非来源于国家的缺位。”国家和地方及时出台网约车新规,一方面确立了“促进网约车与传统出租车融合发展”的整体方针,“按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车”(《网约车办法》第3条),进而实现了对行业发展秩序的方向指引;另一方面,网约车新规立法中“各方都有不同的诉求,但又不能只批准一方,如何平衡是重点”,最终在经营条件、主体资格、经营行为、权利义务、法律责任等方面进行了规制设定,对网约车业态各个利益相关方的权益进行了平衡,对可能出现的违背公共利益的趋利偏好进行了矫正。
最后,国家与社会的互动赋权与双向构建。如果说近代工业革命空前地提升了人类在现实“平面”空间的活动能力,那么,智能互联网时代的科技发展则使商业和日常生活变得扁平化、破碎化和更加不稳定,同时各种创新活力也被大量释放出来,形成一个迅速延展、具有叠加效果和乘数效应的无边世界,期间也必然产生不可测量的行动空间和利益领域。此时,国家与社会的互动作用更为凸显,“强国家与强社会”的“双强构架”才能更好地应对各种风险和挑战。这必然带来国家与社会彼此互动构建的新形态,网约车合法化进程也正体现了这一点。
一是国家主导与“众创”先行。在智能互联网时代,“传统的权力正在被有效地分散和转移,信息生产者和消费者开始真正成为经济活动和创新活动的主体。”而随着“负面清单”治理模式和“众创”发展战略的深入实施,国家更多地发挥全局性、方向性的指引作用,民间“众创”活动则越来越多地扮演“先行先试”的探索创新角色。这些分散、多元、自由的社会主体,会在新兴科技和智能互联网发展所创造出来的无限空间中,充分运用“众创”智慧来开发新业态和推动社会变革。为此,国务院先后发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《新一代人工智能发展规划》,强调要充分发挥互联网开放创新优势,调动全社会力量,支持各种新型众创空间发展,发挥市场主导作用和实现开放共享。网约车就是在国家制度框架和监管模式之外创造出来的、超越传统出租汽车行业运营模式的重大制度创新,国家应尊重和包容这些“众创”先行的成果,并以政府主导作用来对其予以确认、规制和公共化。而一旦政府管制过于严苛、与现实生活需求不吻合,就可能会导致普遍违规的“法不责众”状态,其效果并不理想。
二是政府“承认”与社会“认同”。民间“众创”活力无疑会创造更加丰富的民间“软法”,促发更加多样、更加智慧共享的社会治理秩序。然而,这也会带来新的问题和挑战。首先,政府对民间“软法”的“承认”。毋庸讳言,这些民间“软法”都或多或少地会遇到市场交易中利益计算、竞争策略、营销模式、消费偏好等的制约和影响,因此其制定和运行也自然会带有一定的价值偏好。甚至有的要么与公共利益相悖、要么与消费者利益相悖、要么与商业伦理相悖,并基此形成了政府(公权力)——平台(私权力)——消费者(私权利)的新型复杂结构。因此,民间“软法”需要政府监管部门在法治原则下予以甄别、过滤和“承认”(包括默认),对不符合公共利益和导致不公平的民间“软法”要予以必要的纠正。其次,社会对政府监管的“认同”。政府的“承认”和监管规制,也需要反映当代的民主价值、市场经济规律和民众呼声,进而才能获得社会“认同”而形成合法性效力。网约车新规的博弈过程,就充分反映了这种关系状态,既从国家制度和政府监管层面肯定了网约车的商业业态和运行规则,同时也在立法中反映了科技发展与现实生活的客观需要,体现和平衡了相关各方的权益诉求,从而获得了社会主体的“认同”和遵从。最后,民间“软法”成为智慧社会秩序构建的主导力量。随着智慧社会的进一步深度发展,“众创”先行和民间“软法”将日益增多增强,发挥着越来越大的社会秩序构建作用,甚至是主导作用。这样,政府监管部门在“三个清单”制度原则下,承担公平秩序的“底线”保障责任。
三是自我赋权与政府规制。随着智能互联网的发展和智慧社会的到来,导致了重大商业变革和生活变迁,形成了虚实交融的双层空间、商客对话的直接交易、代码控制的自律规范和随机“众创”的制度创新,在这一进程中,不断产生新的权力、权利和利益。在一些领域,互联网对国家进行赋权,但在另一些领域,则对社会进行赋权;而在某些领域里,互联网对国家和社会都进行了赋权。这样,“国家和社会在互联网上的互动,最终塑造了国家和社会。”其中,“法律和代码的相互作用塑造了这些价值观”,反映了新时代的基本民生诉求。从网约车的合法化过程来看,网约车平台等新业态就充分利用网络空间的创新机制进行了自我赋权,创造了可以搅动和冲击传统出租车行业的新模式、新权益,此时,“商业世界不是漫无边际的自由主义泛滥,而是经营逻辑的重新建立”。而政府监管部门也在回应规制中,探索了新的监管模式和治理机制。这就实现了国家与社会的良性互动和双向构建,强化了促增长、惠民生的权益保障。
综上可以看出,网约车的合法化进程,绝不仅仅是一个对新生事物的简单制度回应,而是展现了当下信息技术革命对法律规制模式的挑战与突破。随着智能互联网的加速发展,这种挑战和突破的速度会更快、数量会更多、可复制性和连锁性会更强,甚至还会出现叠加效应,因此,法律规制所面临的变革压力也就会更大。这无疑是法治建设的重大时代课题,亟需我们来认真面对和探寻回应策略。
塑造“共建共治共享”的治理秩序
网约车所带来的挑战和问题却并非简单的个案,而是一个智能互联网时代的“类现象”或“类问题”的代表。对此类问题的应对策略与制度安排,则需进行认真分析与探索。
确立“共建共治共享”的治理理念
在一定意义上讲,网约车合法化进程中从参与诉求到植入嫁接的法律变革方式,意味着凭借新技术平台的民间构建行动;众创试验的规则生产路径,意味着“创造性破坏”下的自治拓展;技术正当性的诉求策略,意味着民间话语权的理性成长;而双向构建和互动共享的秩序结构,则意味着民间秩序的自我塑造。在根本上,它展示着智慧社会建设进程中的民间构建能力的兴起,它与国家构建一道,形成了十九大所提出的“共建共治共享”治理机制,进而成为法治建设的根本支撑和常规动力。因此,确立符合时代要求的新理念,促进包容性的制度变革和“共建共治共享”治理秩序,就成为必然的选择。
1.多元平衡、参与治理的理念。智能互联网的崛起使得人类的思想观念、经济关系、生活方式等都发生了前所未有的深刻变革,甚至出现了从固态生活走向液态生活的“新的相态”。它让人们“产生了更多选项、更多机会、更多关系、更高的多样性、更强的一致性、更多思维、更高层的美好,还有更多问题。总和起来,善的层次提高了,无限的游戏值得我们玩下去”,而这“就只能改变规则”。但是,改变规则应该旨在顺应社会发展变革趋势、满足民众诉求,而不能是某种掩盖商业利益的“进步”神话的代言。因此,确立多元平衡、参与治理的理念就十分重要了。
首先,打破技术神话。智能互联网发展是科技进步所创造的巨大福利和恩惠,但它也带来了“不存在中心,不存在既定轨道,没有什么是一成不变的”这样的后现代征兆,其中可能产生的某些局限和风险则值得警醒。这种技术“进步”神话的正当性背后,可能是资本暴利的牺牲品。我们没有理由不去拥抱科技创新,但要打破某些资本运作下的科技“进步”神话,正确看待科技创新可能带来的某些问题和局限。在法律变革问题上,“规制法也可能因时过境迁而失灵,曾经恰如其分地解决某种社会问题的条款落伍过时了,不断革新的技术以及新的政策和法律破坏了制定法起草之时所依赖的前提。”这就需要改变规则,而不能阻碍创新和进步;但同时,理性研判和对待它所涉及的多元主体权益也是十分必要的,尤其是发挥政府基于公益的规制作用更不可或缺。
其次,平衡各方利益。人们曾经对智能互联网的多元性、民主性、自由性等都给予了较多期待,但实际上它也会形成某种排他性的权力生产。由于“网络需要大量的关键性的参与者来产生利益,当行动者们为了实现一个更大网络的利益而会聚到同一个网络时,他们倾向于证明‘赢者通吃’的竞争方式。这种会聚一旦开始,惯性或锁定效应就会介入,从而赋予现已创建得网络以相当大的权力”。这样,就会导致“网络话语都遵循着‘赢者通吃’模式”,其“极端‘开放性’却加剧了新政治精英的产生”。因此,客观理性的做法,应该是“利用当今网络技术的优势来进一步保存我们的文化和价值观,并在保护现有体制和塑造数字世界之间达成平衡”。面对网约车等新业态、新模式的兴起,政府监管部门应该在准确把握互联网特性和平台与生产资料之间特殊关系的基础上,“调和新旧经济体和利益集团冲突”,并“在新旧产业之间保持平衡”。从我国网约车的合法化进程中多元群体和利益的复杂博弈来看,哪一方主张都不存在着可以赢者通吃、绝对至上的正当性,而正义诉求自然会包含着多元价值冲突,它“并不只是以一种声音说话”,现状也“不是对变革加以评价的合适基线”,恰恰是应该由国家站在公共利益、公平正义和治理秩序的立场上,综合考量各方利益诉求与生活现实,并进行制度变革。因此,多元平衡的理念就成为人们达成共识、促进有序变革的价值准则和保障。
最后,倡导参与式治理。在当代,发展不平衡、不充分已成为社会的主要矛盾,因此,就需要深入贯彻“四个全面”战略布局和塑造“三个清单”的治理模式。在网约车等这些迅速崛起的“互联网+”、大数据、区块链、人工智能等新业态、新模式中,出现了社会主体在虚、实两个空间切换,社会服务模式各个环节所涉及的社会主体也更加多元的状态,亟需进行决策模式创新,倡导参与式治理的理念就更显得十分关键,而公众参与也正是构建治理法治化秩序的重要动力机制和总体要求。可见,只有实现了参与式治理,才能更好地应对新技术革命给公共政策所带来的挑战,也才能更好地实现制度变革,推进国家与社会治理的法治化。
2.尊重创新、多元共建的理念。全球化和互联网正在改变甚至颠覆着既有的经济业态和日常生活,也深刻地影响着公共治理和社会秩序,导致曾经受到追捧的“第三条道路”也出现了困局。其倡导者吉登斯不得不承认,“语境变了。全球化和信息革命打破了过去的确定性。为这些价值奋斗依然是目标,只是保卫它们需要不同的策略。”因此,贯彻尊重创新、多元共建的理念,促进国家构建的转型和治理法治化,就成为一种必然的趋势。
在智能互联网时代,网约车等新业态对法律变革的挑战,已经凭借新技术平台对国家“正式”的制度规则进行直接的“破窗”式“改写”,同时也借助新业态“飞地”而直接进行了相应的规则秩序生产,这无疑就形成了前所未有的民间制度创新与构建能力。它意味着新时期国家与社会之间的良性互动、双向构建、参与治理的新机制,以及社会多元力量之间的相互博弈与“众创”秩序。目前,我国已进入了改革深水区和转型关键期,亟需打造“共建共治共享”的社会治理格局,这个“众创”秩序恰恰为此提供了时代动力和坚实基础。事实表明,只有倡导尊重创新、多元共建的新理念,尊重和保障民间进行自主规制、自律管理的“软法之治”(如淘宝网规则、打车软件规则、短租平台规则等),才能在政府与民间、民间不同利益主体之间来探索“共建共治共享”的秩序模式,也才能顺应共享经济发展和治理法治化的时代要求。
3.维护权益、公平共享的理念。如前所述,在互联网兴起以前,社会公众的权利基本都是通过制度安排和规则赋予来获取的。而如今网约车等日新月异的新业态、新模式则会通过新技术手段,直接在制度外进行创造性的自我赋权,而且赋权的速度和深度也有很大超前性,它是创新型国家建设的根本推动力。为此,就要“大力发展众创空间、开放式创新等,引导和推动全社会形成大众创业、万众创新的浓厚氛围”。这意味着,民间“众创”活动必然是先行先试的,而政府监管部门则只能通过加速制度变革的方式来“跟进”规制,维护社会公平和秩序稳定。一方面,这就需要在坚持国家与社会“共建”、以及多元社会力量之间“共建”理念的同时,按照“共享”精神来促进多元社会主体的制度化赋权。也即将“大众创新、万众创业”所创造出来的利益增长和机会空间,适时转化为制度上的增量赋权,尽可能地为社会权利的增长保驾护航,只在不得不基于公益需要而进行干预的情况下才设定监管权;另一方面,也需在对新旧利益、不同利益主体之间进行公正平衡的包容赋权。“最重要的并不是把这些价值中的某一种确定为比其他的价值更为重要,而在于维护这样一种制度:对于过一种良善生活是重要的所有价值的要求都能在这种制度中得到考虑和权衡。”使得创新“以不侵犯他人合法权益为边界,需有利于建立平等公正的竞争秩序,需符合消费者的一般权益和社会公共利益”,从而确立起维护权益、公平共享的理念,进而形成自由公正、共建共享的治理法治化秩序。
贯彻包容普惠的基本原则
智能互联网在促发多中心、破碎化的同时,也提供了分享普惠的发展机遇。面对新时代的形势和任务,国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》强调,要积极构建开放包容环境。可见,包容普惠原则反映了智能互联网时代的客观要求。它具体包括:
1.基本权利保障原则。从理论上讲,基本权利不仅为个人免受公权力滥用的侵犯提供了保障,它也涉及个人相互之间的自由界限问题。“因为在一个社会当中,一个人的自由总是以另一个人的自由为代价的。为此,对个人自由的限制必须是在公民彼此之间的关系上来界定:也就是说,人格的自由发展尤其是以其他人的权利为其界限的。”对网约车等新业态而言,政府部门就应遵照保障基本权利的这一法治底线,对其“给予创新一定的成长空间;同时,监管需要建立灵活、联动的监管模式,否则很难应对互联网的快速、跨界发展”。
2.比例原则和过度禁止原则。当今时代,科技革命和社会进步所创造出来的巨大利益空间正在无限延展,导致民间的“众创”发展和国家的规制干预也在互动构建中同步前行。然而,“政府或法律的介入要建立在公共利益的基础上,在处理国家公权力和公民个人权利的冲突中保持最佳的平衡状态,取得一个最优的比例。”这就意味着,在国家干预与由此带来的利益之间,应当有适当的比例关系,即只有当国家干预所带来的利益大于未干预时的利益的情况下,才是适当的和正当的。然而,“这里考虑的不仅仅是需要加以衡量的不同利益各自的抽象比重和数量,同时也包括其可行性和这些利益被促进或损害的程度。在只有一种适当的干涉可以带来利益的情况下,则毫无疑问这种干涉是符合比例适当原则的。如果两种以上的,都可以带来利益的干涉措施可以选择,则过度禁止原则要求选择对相关利益影响最小,从而可将对利益的必要损害限制于最小范围的干涉措施。如果存在一种既能实现所追求的目标,又不影响其他利益的干涉措施,则应选择这一干涉措施。”具体到网约车、短租平台等新业态、新模式上,国家干预的方式和范围就应遵照比例原则和过度禁止原则精神,基于政府监管、群体权利、行业秩序、发展进步等方面的要素,进行必要的权益衡量和民主协商,使得国家干预呈现“一种主要功能是分配性而非管理性的法律秩序”。
3.增益平衡原则。“当技术创新的时代来临,任何与技术相关问题的立法、司法都应走一条‘先了解技术,然后才立规’的路径。”然而事实上,新技术发展无疑会带来巨大的创新增益,但它也并非“天使”,特别是在渗入资本的力量和私人偏好之后,其可能的问题和风险需要政府监管来进行纠偏和平衡。消费者对网约车所展现的巨大便利性和优越性已经养成很强的依赖性,这正是网约车广泛而深刻的民意基础;而网约车在“摧枯拉朽”后一旦形成垄断和提价,其“背后的资本获得暴利,只是成就了多少个亿万富翁,而老百姓没有好处,这也是监管层应该考虑的”。它在发展中暴露出来的很多问题,亟待规范以促进其良性发展。可见,“对于网约车的管理是一门艺术。”因此,对科技发展和“众创”过程中出现的新业态、新模式、新机制,我们就应确立通过适时的国家干预和法律规制来进行必要的增益平衡,以促进“共建共治共享”治理和公平秩序。只有这样,“互联网+”和智慧发展才能“具有强大的力量推动社会的平等、人性化、可持续性和创造力”,进而使得“公正和自治是该时代的秩序”。
采取同步分享、增量赋权的制度变革创新策略
面对当今技术创新导致的社会和经济变革加速,吉登斯深刻意识到他的“第三条道路”由此被打破了,少数精英可能会越来越富裕,但“世界被全球化和互联网打开了,没有人可以关闭它”。因此,面对网约车等“植入”和“嫁接”所带来的挑战与风险,我们既不能简单回避,也不能否定大众创新。而应该基于上述“共建共治共享”治理的法治化理念,按照包容普惠的基本原则来积极应对,促进同步分享、增量赋权的制度变革与创新,从而化解新时代发展不平衡、不充分的社会矛盾,促进和谐稳定和实现全面建成小康社会的目标。
首先,国家立法权与民间创议权的良性互动。随着信息革命加速、互联网升级发展和国家“众创”战略的全面实施,国家立法权必然会面临着越来越多、越来越活跃的“民间创议”活动,“一方面我们要鼓励革新、开放和进步,另一方面要尊崇真理、权威和创造的专业标准。”为此,国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确指出,要落实负面清单制度,“最大限度减少事前准入限制,加强事中事后监管”,这就需要推进国家立法权与民间创议权和良性互动。一是对公共利益、权益平衡和公平秩序有重要影响的“赋权性”民间创议,政府监管部门应及时回应、甄别,并进行相应政策或制度变革来“定纷止争”,而不应该是消极堵漏或者懈怠。因为“法律秩序的任务是,在任何社会中迫切要求认可的权益,并且决定其中哪些应被确认为通过法律加以推行的权利”。最终使得“国家会成为一种进行平衡的角色”,进而“为政府和非政府的活动创造出可以共存的空间”。二是国家的政策或制度变革,应充分展现协商共识。这既是落实十九大关于“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,“形成完整的制度程序和参与实践”战略目标的客观要求,也是科学厘定新旧利益冲突和多元权利诉求,实现社会治理法治化的根本途径。三是实现从“政府本位”立法观念,向“共建共治共享”立法观念的转型。这是应对智能互联网时代“创造性破坏”所带来的挑战和风险,促进国家立法权与民间创议权良性互动,推进“共建共治共享”治理格局的时代动力和基本保障。
其次,政策指导与行业自治有机结合。实际上,国家立法权与民间创议权的良性互动,旨在把科技变革和“众创”过程中民间创议活动的“赋权性”部分,吸纳、上升为法律权利和制度规则。然而,还有相当部分的“自治性”民间创议活动,是不需上升为法律权利和制度规则,甚至“负面清单”模式下不需要干预的范围。在全球化、市场经济和网络迅速发展的当代社会,自主治理趋向日益明显,其秩序主要是基于社会内部的自我平衡而不是外部压力,它使得规则制度的大部分目标并不由政府部门来设定,更多的法律恰恰是“在私有当事人之间采取私人筹划的形式形成的”。特别是“网络互动经常具有复杂的身份构建、规则制定和执行等特征”。此时,“立法者的使命不是建立某种秩序,而仅仅是为这样一种秩序的形成和不断地自我更新创造条件。”
对当下中国而言,正在“三个清单”模式下激发“众创”发展动力,因此,对网约车等民间创议活动中的“自治性”部分,就应该按照智能互联网发展和智慧社会建设的内在逻辑,尊重其“共享协议”基础和“代码就是法律”原则,赋予网约车、短租平台等民间“软法”自治的“飞地”自由。互联网多年发展的监管经验也已表明,“由平台的自我监管辅助行政机关的监管,并承担相应责任,以使监管变得更有效率”。当然,网约车、短租平台等新业态、新模式所塑造的这种民间自律秩序,也存在某种不确定性因素,其理性发展尚需国家监管部门的政策指导和监管,也需要组织起行之有效的行业协会。这样才能形成政策指导和行业自律的有机结合,推进自主自律、共建共治共享的法治化治理秩序。事实上,法治并不是一种至善至美的乌托邦理想,“我们必须把法治看做介乎于无政府状态和超强控制状态之间的一种复杂的中间状态。”基于网约车等新业态、新模式所形成的政策指导、政府监管和行业自治有机结合的治理模式,也正是从单向的国家构建,转向国家与社会的双向构建、平衡治理的“共建共治共享”模式的重要努力,从而为独具特色的“法治中国”建设模式奠定坚实基础。
最后,必要的规制校正与安定秩序维护。随着互联网的纵深发展,人们便逐渐认识到,网络空间“不是一个和谐的场所。网络环境允许一个人与志趣相同的人迅速取得联系,不过,欺骗与不和的机会也同样存在”。而“技术中立性因分享经济模式和互联网+产业的普及,逐渐被社会责任和用户权益保护所侵蚀”。因此,“立法者要有两方面的警惕:一是要警惕严格的技术中立标准,可能会阉割技术发展速度;二是过于宽松的技术性标准,则可能让现实的底线性规定变成一纸空文。”由此可见,尽管互联网时代具有不可回避的多元性、扁平性、自由性、自治性塑造功能,然而,“门和守门人仍然是信息版图中的关键部分。”这就意味着,我们在肯定网约车、短租平台等新生事物的同时,也必须对它们背后的资本逻辑和可能的风险予以必要的警醒。因此,理性的公共政策和制度的变革创新,就应透视资本力量和私人偏好凭借技术变革先进性的假说,来审慎衡量网约车、短租平台等新业态、新模式对公共利益和社会秩序所带来的冲击和重组。无论如何,那种所谓技术中立,或者“通过法律和规范来控制技术一直是一个徒劳无益的举措,而用技术‘校正’技术一直更为有效”的立场,是难以平息新旧利益冲突、赢得公众认同,也难以有效建立治理秩序的。就是说,面对网约车等新业态、新模式和“创造性破坏”,需要政府监管部门立足公共利益、多元平衡和安定秩序来对其作出理性审视和有效规制。
总之,在网约车合法化进程中,对新业态、新模式及其制度创新的包容赋权是一个基本走向,也是智能互联网时代的经济社会发展的客观要求。然而,政府监管部门对其所采取的公益规制立场,对抑制资本垄断和限制私人偏好、促进多元平衡、保障民生权益和维护社会公平,也无疑具有重要意义。只有这样,才能更好地践行十九大“以良法促进发展、保障善治”的新时代战略部署,才能更好地促进共建共治共享的治理秩序,推动社会主义法治体系和法治国家建设目标的实现。
《数字法治》专题由华东政法大学数字法治研究院特约供稿。专题统筹：秦前松
编辑：海洋