2022-08-22 17:42:08 来源：搜狐
孙佳欣
中建政研集团政府服务中心项目总监
政府投融资研究中心研究员
肖远
中建政研集团政府服务中心项目总监
规划与产业研究中心副主任
改革开放以来，中国城市化进程快速增长，2020年末我国常住人口城镇化率超过60%，标志着从增量时代转向存量时代的城市化新时期的来临。一二线城市刚性限价、城市核心区域土地开发趋近饱和、土地供应日益紧张，城市更新有助于盘活存量用地，推动空间转型升级，满足城市经济社会发展需要，逐渐成为城市发展的新常态。
一、2021年城市更新政策不断加码
在国家层面，城市更新相关政策密集出台，随着“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，城市更新已上升为国家战略：
2021年3月12日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中对城市更新的定位，城市更新作为中国城市发展新思路的战略目标之一将从2021年开始正式全面推开。
2021年4月12日，发改委官网发布了《关于印发<2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务>的通知》，规定“实施城市更新行动。在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三区一村’改造为主要内容的城市更新行动。加快推进老旧小区改造，2021年新开工改造5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造。在城市群、都市圈和大城市等经济发展优势地区，探索老旧厂区和大型老旧街区改造。因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。”
2021年8月11日，住房和城乡建设部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，通知中提出了三方面要求。其中，在“坚持划定底线，防止城市更新变形走样”方面，要求严格控制大规模拆除，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；严格控制大规模增建，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2；严格控制大规模搬迁，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%；确保住房租赁市场供需平稳，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。
2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号，对城市更新行动试点进行了部署，提出对16个省份的21座城市开展第一批试点，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。
在陆续出台上述相关政策文件后，国内30余个城市也相继发布城市更新政策。得益于较高的城镇化水平与开放成熟的市场环境，我国城市更新项目早期多在珠三角深圳、广州等地开展试点。其中，深圳的城市更新相关政策出台最为密集和完善，2009年发布全国首部城市更新办法——《深圳市城市更新办法》，2021年发布全国首部城市更新条例——《深圳经济特区城市更新条例》。
二、城市更新的底层规划逻辑
我国城市更新已由20世纪80年代至90年代的以地产导向的旧城开发转向以社会、经济、文化、生态等综合维度的更新。随着技术进步与收入水平提高，越来越多的人们不再满足于简单的物质需求，开始思考如何获得个体的全面发展，开始从工作场所的束缚中解脱出来，更加关心生活的环境质量，开始主动选择城市，由此城市更新的发展逻辑从“产-人-城”开始向“人-城-产”转变。
1.以人为本是城市更新的关键
在新的发展阶段，单纯依靠土地、劳动力、资金等传统生产要素驱动发展的城市建设，很难实现更高质量、更公正、更安全和更可持续的发展。而应将对城市发展至关重要的多样人力资本协同、创新关系网络、社会信任等新的生产要素深深嵌入到不同的城市场景当中，并产生复杂的耦合关联，才能构成具有生命力的城市有机体。城市更新要着眼“人”推动城市发展方式转变，将营建“城市空间”作为“聚集人气”的重要方法和路径，筑景成势、营城聚人，不断激发城市发展的内生动力，进一步筑牢城市未来发展根基。
2.城市空间是城市更新的基础
城市空间是打造生活场景、消费场景、社区场景、公园场景、新经济场景等诸多不同社会群体活动的空间基础。已有一二线经济水平发达的城市如江苏、成都等，把场景营造作为深化城乡社区发展治理的着力点，逐步形成跨部门、跨层级、跨区域的协同管理体系，建设高效能城市运营场景。这样的新探索、新尝试必然催生新经济发展组织架构“从无到有”、产业体系“从旧到新”、市场主体“从弱到强”、场景供给“从业到城”、生态赋能“从点到面”的发展选择。
3.产业发展是城市更新的动力
聚集到城市中的群体活动在不同空间场景中，吃、住、行、游、购、娱等诸多行为涉及各行各业不同领域，形成城市运转闭环。随着Z世代逐步成为消费主力军、消费升级意识的觉醒以及移动互联网的大规模入侵，孵化催生出更多新需求、新业态、新场景、新市场，进而促进居民在地就业，创客择地创业，产业得以良性循环发展，提升城市自身造血功能。就拿城市街区来说，在“场景力”的构建中，重点不仅是氛围的营造，更重要的是从主题设置到业态配比的运营，再到文化内核。这些多项因素叠加之后，是城市发展持续的、长久的动力源。
实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，结合实际，城市更新的工作逻辑也应由“产-人-城”向“人-城-产”转变。
三、实施城市更新项目要突破的难点
据《佳兆业2021年全国城市更新报告》，我国城市更新市场空间大，且规模日益扩大，目前存量总市值为500万亿，按年城市更新速率2%计算，城市更新项目将释放出每年10万亿元的价值。
图：房地产增量存量转换及城市更新规模
资料来源：佳兆业战略研究院。
在存量市场逐步“盘活”的情况下，越来越多的企业会进入城市更新的市场。那么相较于传统项目，参与主体进入城市更新项目的门槛更高、项目实施难度更大。
1.城市更新项目周期跨度大、业态复杂
首先，城市更新村改类项目周期短则5~8年，长则10年以上。在“三旧”改造中，“旧厂”项目多为单一业主，产权清晰，前期协调难度低，整体开发周期约为3~5年。“旧村”“旧城”改造中产权复杂，开发周期一般为5~8年，且项目蕴含一定风险，若项目进展受阻，周期一般大于10年。
其次，城市更新项目流程相较普通开发项目流程更为复杂，需在招拍挂前付出大量资金成本村集体与地方政府的青睐。
最后，城市更新项目一般要在项目中要嵌入物业、文创、旅游业等多元化业务，要求参与主体具备主营业务丰富、具有多业态开发经验。
2.城市更新项目占用资金量大
城市更新项目一般位于城市的核心区域，改造成本高，尤其在前期的拆迁阶段，资金投入密集。城市更新项目覆盖“投资-建设-运营”三个阶段，未来项目现金流与收益均存在不确定性。
3.城市更新项目需要更高的协调能力
城市更新所涉及政、企、民等主体，产权结构复杂，要求参与主体具备成熟的开发经验与优秀的协调能力，创建多元合作伙伴关系。主要表现在：
（1）对政府而言，其出发点及核心诉求是在保障村民利益的基础上建配基础设施、推动城市升级，而城市更新项目存在风险，牵扯到多方主体，如果项目不能如期转化，会造成人力物力的浪费，损害公共利益。
（2）出于资金、资源互补的需求，城市更新项目承接方在同业间展开合作，发挥“1+1>2”的资源整合效应。a）新进入城市更新领域的大公司（如地产公司、建筑央企等）往往倾向于和深耕多年的地方性企业合作，意在共担风险，大公司优势在于廉价资金成本和多元化业态经营能力，地方性企业优势在于成熟的城更团队、丰富的项目经验及良好的政企关系。b）城市更新领域强强联合，资源互享抢占市场。c）直接引援有资金实力或融资能力强的投资方。
（3）在城市更新拆迁安置补偿环节，企业需要亲自与村民或村集体签订搬迁与安置协议，协调难度大且协调结果不确定性高。
城市核心区域发展势必需要多元主体参与，而各主体间的合作模式亟待突破创新。通过聚合政府与开发主体、投资主体、运营主体等，最大化形成通力合作机制，树立政企合作示范，方能助力区域持续发展。
目前部分城市已逐步步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地、满足住房需求、提升城市的未来发展空间意义重大。对于参与主体来说，城市更新受中央及地方政策扶持，参与城市更新项目，可以有效降低拿地成本和融资利率，获取更高的收益。但同时，城市更新项目也对参与主体在经营能力、融资能力以及协调能力等方面提出了更高的要求。因此，专业咨询机构的引入将助力各方主体更加顺利、快速的推进项目。
编辑：海洋