2021-05-17 17:40:05 来源：中国周刊
首先，“碳关税”是个通俗的叫法，它在欧盟的官方名称是“碳边界调节机制”。这个官方名称避开了“税”字所带来的歧义和负面联想。不管叫什么名字，它的本质都是对进口到欧盟的产品加税，以使进口产品和欧盟产品在碳成本上“扯平”。
欧盟碳关税这件事说了很多年，但是直到现任欧委会主席冯德莱恩上任后才成为政治承诺，上了快行道。今年3月10号，欧洲议会通过了设立碳边界调节机制的原则性决议。按照时间表，欧洲议会将在今年6月底之前提出立法草案，预计2022年完成立法，2023年开始实施。
欧盟力推碳关税的官方理由是防止“碳泄漏”。“碳泄漏”是指由于欧盟执行严格的碳排放政策，会导致欧盟的企业转移到那些排放政策更宽松的国家去生产（产业外移），或者导致低碳含量的欧盟产品被高碳含量的进口产品所替代（市场份额损失）。这样一来，虽然欧盟的碳排放减少了，但是减排的碳都“泄漏”到其他国家去了。一边是欧盟内部的排放减少，一边是欧盟外部的排放增加，不但全球减排的目标落空，还客观造成欧盟为其减排努力不公平地负担成本。
碳关税会直接影响欧盟及其贸易伙伴的贸易竞争力。欧盟对此的关注丝毫不弱于其对气候变化的关注。欧洲议会在解释碳税如何运作时说，通过对来自减排雄心较小的国家的进口产品征税，以确保其不比欧盟产品更便宜。欧洲议会环境委员会的议员雅尼克（Yannick Jadot）强调，欧洲议会的目标是在应对气候变化的同时，避免来自排放政策宽松的国家的不公平竞争对欧盟企业造成损害。他还说，必须保护欧盟免受气候倾销。
2020年中国已成为欧盟的第一大贸易伙伴，对欧盟的贸易顺差达到1808亿欧元。欧盟的碳关税如果落地，首当其冲受影响的就是中国。在一定程度上，中国的出口成本将增加，贸易竞争力会下降。中国是出口大国，所以碳关税是应当预先评估并妥善应对的议题。截至目前，鲜有国内文章谈及欧盟碳关税可能的具体制度设计，例如政策工具形态、覆盖贸易流、征收国别、行业范围、排放范围、税基等等。在下文中，笔者将根据自己的阅读，从以上方面与读者分享信息。
欧盟碳关税的可能形态
一. 覆盖贸易流——进口 vs. 出口
通常理解，碳关税是针对进口的，背后逻辑是进口产品应当和欧盟产品一样承担碳成本，否则进口货就有碳成本优势。但这个硬币的反面是，由于欧盟的温室气体排放标准高，所以其产品出口到排放标准较低的国家就有碳成本劣势。那么从保护欧盟产品竞争力的角度，要不要在欧盟产品出口时“退税”——返还碳成本呢？
“出口退税”会带来两个问题。第一，这与推行碳关税所鼓吹的促进全球减排的总目标背道而驰。第二，以出口为条件返还碳成本，有违反WTO反补贴规则的较大风险。对此，欧洲议会《决议》的态度是，以对气候有积极影响并符合WTO规则为前提，欧委会可考虑“出口退税”的可能性。笔者估计至少在执行的初期阶段，碳关税只涉及进口，不会对欧盟产品“出口退税”。
二. 政策工具形态
在公开咨询阶段，欧盟列出了碳税的四种可能形式：
1. 关税——在欧盟边境对具有碳泄漏风险的产品征收进口关税；
2. 扩展欧盟排放交易体系（ETS）——将进口产品纳入ETS，要求进口商在ETS内购买排放额度；
3. 镜像欧盟排放交易体系（ETS）——在ETS之外设立专门的进口产品排放额度池，进口商从其中购买额度。池内之额度价格等同于ETS内的额度价格；
4. 消费税——在消费层面，对有碳泄漏风险的产品征税，消费税同时适用于欧盟产品和进口产品。
欧洲议会的《决议》说，碳关税一是应当对应欧盟厂商支付的碳成本，二是应当反映欧盟碳排放价格的动态变化，进口商应当从一个独立的排放额度池中购买额度。《决议》还谈及了选项1和4的不足之处。可以看出，欧洲议会倾向于以现行欧盟排放交易体系（ETS）为基础展开碳关税的制度设计，基本排除了选项1和4，也倾向于排除选项2。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议（ERCST）在其建议中指出了选项2的问题——将进口产品直接纳入ETS，会导致ETS内排放额度的需求大增（流动性崩塌）和价格上涨，这就需要增发排放额度才能解决。综上，笔者估计最有可能采取的方式是选项3，即在欧盟排放交易体系之外设立一个进口产品的虚拟排放额度池，虚拟排放额度的价格锚定欧盟碳市场的排放额度价格。
这种主张相当自我，意味着全球输欧商品都要支付欧盟标准之碳价。欧盟的理由是，国外和本土厂商应当承担相同的碳成本。这里有一个隐含假设，即一个国家的碳成本等于其减排努力。这有点类似于说一国的劳动力成本等于劳工保护水平。它忽略了人口规模、年龄结构等所有其他影响劳动力成本的因素。如果进口产品在碳成本上必须和欧盟“找齐”，那么劳动力成本呢？是不是也应当按欧盟的工资标准“找齐”呢？
三. 国别范畴
基本原则是，碳关税适用于所有国家的输欧产品。在这个大原则下，欧洲议会《决议》强调了应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇。这两类国家被豁免基本无悬念。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议（ERCST）还建议豁免与欧盟建立了碳市场挂钩（linking）的国家，理由是其碳成本与欧盟相同，不存在碳泄漏风险。这实质也是将欧盟标准推向全球，很可能被采纳。目前只有瑞士和欧盟建立了碳市场挂钩，而英国也在积极推进中。
欧盟是否会依据其他国家的减排承诺、加入《巴黎协定》等气候行动指标进行豁免？不大可能。首先，欧盟认为承诺不等于实际行动。欧洲议会环境委员会主席帕斯卡尔·坎芬（Pascal Canfin）在谈及碳关税时直指中国。他说，仅仅根据中国的减排承诺而豁免是不严肃的，如果我是欧洲的钢铁或水泥生产商j就不会接受；中国的承诺值得赞赏，但是从产业竞争的角度看没有用。他的这些话有助于揣摩欧盟力推碳关税的实际用意。
四. 行业范围
欧洲议会《决议》的表述是，碳边界调节机制应当涵盖欧盟排放交易体系所涵盖所有产品的进口，包括这些产品嵌入半成品或最终产品时；应该涵盖电力行业和能源密集型行业，例如水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥。
如此看来，碳关税将适用于已纳入欧盟ETS管控的所有产品（1），且似乎会将含有含有管控产品成分的半成品和成品一并纳入。也不排除在初期将课税范围进一步限制在欧盟认定的高碳泄漏风险行业（2）。总之，电力、水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥行业几乎肯定会榜上有名。
一个重要的不确定性在于，碳关税是否和如何向下游延伸？在某些行业，对上游原料课征的碳关税会使碳泄漏向下游传导。笔者的理解是：化工原料A是欧盟ETS管控产品，输欧时应课征碳关税。A是下游产品B的主要原料之一，但B不受欧盟ETS管控，输欧时不交碳关税。如此便造成B产品的欧盟生产商面临原料成本劣势，因其只能买到碳成本较高的原料A，而其国外竞争对手则可获得碳成本较低的A。在公开咨询阶段，各方普遍认为，仅关注ETS管控产品还不够，还要考虑价值链。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议（ERCST）则建议应将碳关税的适用范围扩展至部分下游产品，以解决碳泄漏向下游传导的问题。欧洲议会在《决议》中强调，碳关税的设计要避免对欧盟内部市场和整个价值链的扰乱。如何避免，就目前资料来看并不清楚。
五. 排放范围
根据全球最广泛应用的温室气体核算体系（GHG Protocol），企业的温室气体排放分为三个“范围”。范围一是企业的直接排放，如燃烧排放和公司车辆排放。范围二是间接排放，指企业消耗的外购电力、蒸汽、热力所产生的排放。范围三是其他所有间接排放，涵盖了企业在其价值链活动中的所有其他间接排放，例如采购的原料和服务、运输和配送、出差、员工通勤、垃圾等等。
现在的问题是，在确定进口产品的排放量（碳含量）时，欧盟要算到多细？无疑，直接排放（范围一）肯定要算。然后就复杂了。欧洲议会《决议》的表述是：“进口商品的碳定价应同时包括直接排放与间接排放，因此也考虑各国电网的碳密度，或者在进口商提供数据的情况下，考虑产品之生产设施层面的能源消耗的碳密度（3）。”欧盟将间接排放纳入考量必然引出2个问题：1、外购电力的排放（范围二）算不算？2、范围三排放中，哪些算哪些不算？
《决议》似乎暗示应计入范围二排放。去年12月，欧洲议会环境委员会主席帕斯卡尔·坎芬（Pascal Canfin）在接受采访时被问及如何准确量化进口产品的碳成本时说，这很简单，我们正在讨论的选项之一是看一个国家的电力结构，或者看具体行业或工厂的电力结构，再根据电力结构的碳密度算出进口产品的碳含量。他的话和《决议》相互呼应。坎芬在这次采访中基本是以中国为假想敌，而欧盟也很清楚，能源结构导致了中国电网的碳密度比欧盟高得多。中国的煤电比例为60%—70%，而欧盟的煤电比例则为10%—20%。
欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议（ERCST）则建议另一种方案：计入范围一排放（直接排放）以及范围三中的上游原料排放（限于ETS管控物质），不计范围二排放。简单理解就是，进口产品的碳成本=燃料碳成本+高碳含量的原料的碳成本。ERCST认为虽然欧盟企业承担了通过电价传导的减排成本，但这个问题应当继续依赖欧盟现行的电价补贴机制解决，而非通过碳关税解决。这是一个非常复杂的问题，笔者也看的云里雾里。ERCST还建议不考虑进口产品的国际运输产生的排放，以后再说。
六. 确定进口产品的碳含量（税基）
核算进口产品的碳含量在理论上有两条路可选，一是每批产品/每个厂商单独核算。这条路一看便知极不现实，所以只能走第二条路——预先设定各产品的排放密度“基准”（benchmark），再据以推算进口产品的碳含量。设定基准时又有2个选择维度，一是地理的，二是排放强度的。各种选择如下表所示。
以钢铁为例，如果假设欧盟钢铁行业的排放强度（碳含量）是全球最低，而出口国X的钢铁行业的排放强度高于欧盟但低于全球水平，则选择A1对X国的钢铁出口企业最有利，选择C3最不利。
从欧洲议会的《决议》来看，如果出口企业不能提供自己产品的排放强度数据，那么就要套用该产品的全球平均排放强度。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议（ERCST）的建议也与之类似，即以全球平均排放强度为默认值。如果不同生产的方法对排放强度有重大影响（例如：炼钢的氧气顶吹转炉与电炉、回收铝与初级铝），则相应设定多个默认值。
出口企业必须有机会自证其实际排放强度低于默认值，但数据要经欧盟认可的第三方机构进行核查和认证。这有点类似在反倾销中申请获得“单独税率”。这个很重要，因为如果不同来源的进口产品都套用一个默认值，低碳和高碳产品被征的碳关税也一样，那么肯定是高碳产品占便宜。如果没有“单独税率”机制，碳关税可能会成为奖励高碳（减排成本低）产品占领欧盟市场的措施。
七. 防止双重保护和双重征税
碳关税的目的是让进口产品付出和欧盟产品一样的碳成本。欧盟的高能耗/贸易暴露（energy-intensive trade-exposed, EITE）产业获得了很多免费的排放配额，免费配额之外的排放才需要负担成本。如果对进口产品的碳排放量全部征税，就会使欧盟产品获得“双重保护”。因此就需要在进口产品的碳排放量中扣除欧盟产品获得的免费排放配额。这个性质是税基调整。如下图所示。
欧洲议会的《决议》强调，进口产品不应为其碳排放付费两次。这是避免对进口产品的碳含量双重征税。如果输欧产品在出口国内已经支付碳成本，那么这一部分就应当从应缴碳关税中扣除。输欧产品在边境购买欧盟排放配额时，应付欧盟配额价格与出口国碳价之差。如下图所示。
如果输欧产品在出口国内也获得了免费排放配额，事情就进一步复杂。免费配额所覆盖的那部分碳排放在出口国内没有成本，所以这部分碳排放应当以正常价格购买欧盟配额。如下图所示。
最后的难题是，如果出口国没有碳定价机制（既无排放交易系统，也无碳税），那应当如何量化其国内碳价呢？欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议（ERCST）认为，即使在没有明确碳价的国家，各种减排措施也使碳排放有一个隐含成本。所以ERCST建议欧盟和出口国通过谈判商定一个隐含的碳价。笔者认为，这是一个相当乌托邦的建议。
我的一些想法
欧盟碳关税如果落地，将对中国的出口产生全面出击，不可轻视。碳关税将会全面影响出口产品的价值链，包括原材料成本、生产工艺的能效要求以及产品的碳足迹管理。国外的研究显示，当碳成本为40美元每吨时，高能耗贸易暴露产业的产值会下降2.5%。而目前欧盟的碳价已突破50欧元。
2021年4月16日，习近平总书记在中法德领导人视频峰会上强调，应对气候变化是全人类的共同事业，不应该成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口。
从现有信息看，欧盟碳关税的制度设计确有贸易壁垒之忧，而方法论中则可看到不少反倾销制度的影子（如外部基准、单独税率、使用不利事实、双重救济、反规避等）。
碳关税是全球规则制定的一个新热点。欧盟正在积极成为主导者，其措施会有很强的域外效力。从日本政府最近公布的“绿色增长战略”来看，为了确保日本企业的竞争力，日本也正在讨论实施碳关税。一般认为，由于美国没有全国性的排放交易体系，所以推行碳关税从道理上讲不通，在机制上行不通。但要注意的是，拜登一上任就通过颁发行政令“将气候危机置于美国外交政策和国家安全的核心”。这样气候措施就名正言顺地披上了国家安全的外衣。我们应该对特朗普以国家安全为理由加征关税记忆犹新，这样的关税措施是不需要通过立法程序的，落地会很快。
碳关税貌似气候措施，实则是贸易措施，应当由贸易主管部门来应对。欧洲议会已经给碳关税所应对问题戴上了“气候倾销”的帽子，提出了“反气候倾销”的概念。笔者认为，未来“碳倾销”、“碳补贴”甚至“碳保障措施”都可能出现，碳贸易壁垒很可能会成为贸易摩擦的主要形式之一。中国的贸易主管部门应当高度关注并着手进行理论和实践的准备。积极参与国际规则的讨论和制定，同时借鉴欧盟，研究制定中国碳关税相关法律法规，并着手进行产业碳关税贸易脆弱度评估。在企业层面，应当考虑进行出口碳风险评估。
作者：吴必轩
海华永泰（北京）律师事务所律师
美国纽约州/中国执业律师
美国范德比尔特大学法学博士（J.D.）
编辑：海洋