秦前红：习近平法治思想中的宪法至上

作者：秦前红，武汉大学法学院教授，法学博士。

来源：《清华法学》2021年第2期。

首发 |《清华法学》2021年第2期要目

在习近平法治思想中，关于宪法的重要论述构成了一整套科学完备的宪法理论体系，其中包括深刻论述了我国宪法至上的法制地位。２０１２年１２月４日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上的讲话中明确指出：“３０年来，我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家进程，有力促进了人权事业发展，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。”中国特色社会主义进入新时代，民主法治也迎来了新发展契机。在中国特色社会主义政治建设和法治建设的过程中，坚持宪法至上，树立宪法权威，是最重要、最紧迫的任务。２０世纪９０年代，一些宪法学者就已经提出了宪法至上对于依法治国的重要意义。吴家麟提出：“宪法至上乃是建设社会主义法治国家的关键。”周叶中认为：“宪法至上应该成为中国法治之路的灵魂。”笔者在早先的一篇文章中认为：“法治理论和法治实践的产生、发展史清晰地表明，要真正做到依法治国必须树立宪法的至上权威。”如今，宪法至上的法制地位逐渐成为中国特色社会主义民主政治和法治的重要制度性特征，受到领导人以及学术界的重视。习近平反复强调“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。学者李林提到，树立宪法至上权威是依法治国的根本。２０２０年１２月４日，全国人大常委会委员长栗战书在第七个国家宪法日座谈会上指出，习近平总书记深刻论述了我国宪法至上的法制地位，丰富和发展了中国特色社会主义宪法理论，标志着我们党对宪法的认识和实践达到了一个新的高度，构成了全面依法治国的根本遵循和行动指南。作为一种主张，宪法至上意味着宪法的最高权威，强调权力的公共性和非人格化，要求所有公共权力以宪法为基础，并受宪法约束，还要求一般立法和具体的执法、司法切实保护公民基本权利。作为一种制度，宪法至上的法制地位表明了宪法在政治制度和法律制度中的双重根本性和在政治法律实践中的最高权威。坚持宪法至上，维护宪法权威，推动宪法实施，这是习近平法治思想指引下推进全面依法治国的根本性安排。本文是笔者在２０世纪９０年代论述宪法至上与依法治国关系的基础上，从六个命题进一步说明坚持宪法至上法制地位的重大意义，重申宪法至上是全面依法治国、实现第二个百年奋斗目标的关键。

中国共产党十八大以后明确提出推进全面依法治国。这是国家治理的一场深刻变革，它蕴含着党和国家领导人对中国发展方向、关键任务的深刻认识。２０１４年１０月２３日，习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中强调：“从现在的情况看，只要国际国内不发生大的波折，经过努力，全面建成小康社会目标应该可以如期实现。但是，人无远虑，必有近忧。全面建成小康社会之后路该怎么走？如何跳出‘历史周期率’、实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？这些都是需要我们深入思考的重大问题。”正是基于这种考虑，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代法治建设作出总体部署。这体现了习近平推进法治中国建设的现实关怀与历史使命感。推进全面依法治国，就要坚持依宪治国、依宪执政，这是习近平法治思想的重要组成部分。要落实这些任务，就必须突出宪法至上的法制地位。

首先，社会主义现代化建设必须回答治国理政基本方式的问题。中国共产党历来重视法治建设，但国家的法治发展历程并不是一帆风顺的。新中国成立初期就开始建设社会主义法制。后来党在指导思想上发生“左”的错误，对法制逐渐不那么重视，特别是“文化大革命”的十年内乱，使法制遭到严重破坏。对此，习近平特别强调，我们“付出了沉重代价，教训十分惨痛”。１９７８年１２月，邓小平在中央工作会议上指出了社会主义民主法制的重要性，形成了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字方针，这成为一个时期社会主义法制建设的基本要求。改革开放以来，社会主义民主法制建设迈上了一个新台阶，表现在依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。１９９７年，党的十五大正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是中国法治建设的里程碑事件。党在十八大以来坚持推进全面依法治国，这里的“全面”涵盖了法治建设的具体内容，也指向法治建设的决心和力度。在国家治理中推行法治，以法治思维和法治方式推动发展、改革，从根本上回答了国家治理中究竟坚持法治还是人治的问题，也回答了社会主义现代化国家的理想图景问题。党的十九大报告明确指出了法治是社会主义现代化国家的基本特征。到２０３５年，我们将初步建成法治国家、法治政府、法治社会；到本世纪中叶，将建成社会主义现代化强国。在这个过程中，必须处理好宪法地位的问题。回顾新中国成立七十年来的历史，如何确保宪法的至上地位和最高权威，始终是民主法制建设的最重要主题。１９８０年８月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》讲话，指出中央考虑的第一项重大改革就是向全国人大提出修改宪法的建议：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。”这是制定１９８２年现行宪法的指导思想。“八二宪法”颁行以来，在宪法实施和宪法监督方面，我国取得了许多重要进步，特别是中国共产党十八大以来高度重视宪法法律在国家治理中的作用，坚持依宪治国、依宪执政，将党的领导写入《宪法》第１条，提出重大改革于法有据，化解了宪法与党的领导、宪法与改革之间的诸多矛盾、误解。然而，宪法权威仍有待进一步加强，宪法实施机制仍有待完善，宪法监督保障制度尚未有效建立起来。为更好地治国理政，实现第二个百年奋斗目标，中国共产党必须真正确立宪法至上的法制地位，确立宪法的最高法制权威。

其次，社会主义国家权力运行必须明确宪法法律与公共权力的关系问题。法治的基本要义是权力必须受到法律特别是宪法的约束，没有超越宪法法律的公共权力。对此，习近平明确指出：“领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念。”权力如何行使，关键在于权力是否有边界，是否尊重规则、尊重程序以及遵守基本法律价值。习近平提出了一个基本命题：把权力关进制度的笼子里。这揭示了宪法法律与公共权力的基本关系。其中，“宪法首先确定国家权力的来源、结构、范围及其活动原则及程序，在这个意义上，宪法是控制权力过程的基本规则……”。需要指出的是，在社会主义国家权力运行中，如何处理中国共产党的意志、人民的意志以及宪法法律所实际呈现的意志之间的关系，是人们普遍关注的问题。对此，习近平提出了一个重要的理想性论断，即“法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现”，并反复加以强调，构成了习近平法治思想的重要组成部分。它所表达的关系结构是清晰的。然而，要实现这一理想规范结构，就必须突出宪法法律相对于公共权力的至上性。宪法至上原则有效回答了一系列重大法治问题，有利于始终确保党的意志与人民意志、与宪法保持高度一致，化解宪法、人民意志与党的意志之间可能出现的关系难题，从而有利于党的领导和长期执政。在全面依法治国进程中，应当坚持宪法至上，处理好宪法法律与公共权力的关系问题，坚持依法赋权、依法用权、依法治权，特别是将宪法作为权力正当性的法理来源和基础，作为权力行使的依据和边界，树立正确的权力观，而这也是习近平关于如何行使权力的重要论述的具体要求。

再次，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化必须依靠宪法制度和法治体系。１８４０年鸦片战争之后，中国被迫打开国门，逐步成为半殖民地半封建社会。面对民族危亡的情境，为了实现民族振兴，中国人民开始探索不同的政治制度模式。自清末以来，立宪就是许多仁人志士争取国家独立、民主、富强的主要方案，甚至也是清廷统治集团维护统治地位和利益的重要主张。在历次立宪活动中，中国形成了一些政治经验，也得到了一定的政治教训，这成为今天我们思考中国政治社会变迁和论证社会主义道路必然性的常见资源。习近平说：“不触动旧的社会根基的自强运动，各种名目的改良主义，旧式农民战争，资产阶级革命派领导的民主主义革命，照搬西方政治制度模式的各种方案，都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务，都不能让中国的政局和社会稳定下来，也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。”如今，在中国共产党带领下，中国人民实现了人民当家作主，也逐步实现了生活富足，还将实现中华民族伟大复兴。这被称为“从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃”。真正走向民族的独立、民主、富强，需要我们进一步完善符合这一理想价值的国家制度和国家治理体系。这是习近平最为关注的问题之一，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和显著特色。党的十八届三中全会提出全面深化改革的重要主张，指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届四中全会进一步提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，并作出具体安排部署。然而，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。习近平指出：“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”其中，宪法制度及其统帅的法治体系是关键。新中国成立后，我国先后以《共同纲领》、“五四宪法”以及“八二宪法”为基础，建立了相对完备的国家制度和国家治理体系。如今，在现行宪法的权威指引下，我们可以完善国家制度和国家治理体系。申言之，以宪法为中心的政治体制、法治体系就需要进一步明确宪法至上的地位，这是政治建设和法治建设的根本性问题。

宪法至上是现代政治的基本特征，也是国家治理的有效顶层制度设计，既表现在宪法是政治领域的最高权威文件，也表现为它是法律体系中的最高法律。现代化具有理性化的基本特征，表达了人的理性意志在政治社会中的绝对主导地位。这是德国近代社会科学家马克斯·韦伯开启的讨论场域，其中就包括法理型权威在国家治理中的作用。宪法作为联系政治过程和法治体系的根本法，既表达民主的实质理性，也表达法律的形式理性。这也体现在中国特色社会主义政治建设和法治建设的过程之中。习近平明确指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的国家根本法。”宪法作为根本法的至上地位是人类政治文明发展的标志性成果，是人类政治社会走向现代化的根本转折。新中国成立后，特别是改革开放后，中国共产党领导中国人民制定宪法法律，确立了宪法的根本法地位，确认了宪法至上的法制地位，成功开启社会主义现代化建设之路。

首先，宪法至上确保国家治理的科学理性和客观性。唯物史观认为，人类社会发展存在一定的客观规律，基本原理就是生产力决定生产关系。这决定了社会形态的演进逻辑。人类社会存在着从低级走向高级的规律，在形态上可以划分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会，最终走向共产主义社会。这对于理解国家治理的本体性特征来说至关重要。中国共产党十八大以来提出推进国家治理体系和治理能力现代化，建立适应当代中国社会生产力发展水平的生产关系，并通过中国特色社会主义政治、经济、社会、文化等各项制度反作用于推动生产力发展。其中，一个根本性原则就在于国家治理必须坚持理性，以社会发展的阶段性特征和制度的积极性功能为基础，逐步实现国家现代化。如何科学理性地、客观地推动国家治理现代化？这就要求将集中体现党和人民根本意志的宪法作为最高权威，确立宪法至上的法制地位，充分发挥宪法在社会主义民主政治建设和法治建设中的根本法地位。从人类社会走向近代化的历史中可以发现，宪法的诞生对于确立国家统治结构的科学理性与客观性来说是革命性的。宪法并不是从来就有的。相反，制定一部根本法并确立其至上地位，正是近代以来的政治文明成就。选择宪法作为根本法的政治结构和国家治理方案，一个重要原因正是为了防范人治的恣意性，防范权力的专断性，从而也避免了国家陷入非理性政治之中。在理性意义上，宪法是人民通过科学民主程序制定的，是理性意志的表达，是民主科学的结果。通过成文宪法记载的根本意志具有明确性，也就具有了客观性。马克思在反思法国革命不断制宪及其失败的历史时，提出宪法应当充分发挥根本法的作用，宪法的修改和解释都不能是随意的。在批判１８４９年法国统治者删除宪法中的劳动权条款时，马克思就指出宪法是“法律的法律”“法律的准绳”。在批判统治者滥用宪法解释权时，马克思指出理解宪法的权力应当属于宪法的接受者，必须在切实可行的意义上解释宪法，不能只维护统治者和资产阶级的利益。批判１８５０年法国总统路易·波拿巴试图修改宪法时，马克思指出了宪法修改必须在合法的基础上进行。这些都体现了马克思对于宪法的客观性与通过宪法展开的政治理性的认识。在中国，坚持宪法至上，可以防范我们在政治发展和法治建设过程中出现根本性、颠覆性错误。１９７８年１２月，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上作《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，指出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。党的十八大以来，习近平高度重视宪法法律和制度在国家治理中的作用，把制度建设摆到突出位置，促进中国特色社会主义制度更加成熟定型。这就要求发挥宪法的根本法作用，确保宪法至上的法制地位，阐明宪法对于国家治理的稳定性与可持续性的重大意义。

其次，宪法至上确保国家治理的组织性与有效性。以国家治理作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的实践主题，以现代化作为推进国家治理体系和治理能力的目标，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特征。国家治理具有强烈的现实针对性，是一种实践性的创造活动。实际上，针对国家治理概念的内涵与外延之争议一直存在。早期治理理论具有去国家化的特点，强调公民中心、多元共治与共同协作。这也是２０世纪中后期西方政治理论发展的一个突出趋势。进入２１世纪，特别是经过十年发展之后，无论是外部世界局势，还是国内情势，都出现很多变化。从外部看，中国面临“百年未有之大变局”，从内部看，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。这个时候，进一步突出组织力量在治理中的作用和地位，特别是强调国家治理的主导性，正是中国为世界政治发展提出的新思路。西方反思２０世纪民主政治实践也得出了类似的结论。当代美籍日裔政治学家福山就提出了西方民主体制的焦虑以及国家能力、治理效能的回归。重视制度逻辑，发挥组织优势，体现治理效能，可以说是中国推动国家治理现代化的一种重要尝试。这些内容依赖宪法，因为宪法的基本任务是组建政府。按照法国启蒙思想家卢梭的理论，社会契约结成之后需要设计一个政府，既不至于篡夺主权，又不至于无法自我维持，这是基本要求。宪法为政府赋权，同时也赋予了正当性，从而确保“有为政府”的有效治理。作为主权者的人民因为同意宪法，所以同意这样的政府。人民通过建制化渠道表达其主权者地位，行使政治权力。这就是宪法权威的基本功能，也表明了通过宪法展开的国家治理是离不开国家，离不开组织力量的。这也是改革开放以来中国特色社会主义的实践经验。

再次，宪法至上确保国家治理的中国特色。对当代中国来说，国家治理现代化是实现中华民族伟大复兴历史使命的必经之路，是实现第二个一百年奋斗目标的当然内涵。不过，我们所追求的现代化是社会主义的现代化，是具有中国特色的现代化。这就要求正确认识国家治理的中国特色，充分发挥中国特色社会主义制度的显著优势。在法治中国建设方面，首先就是坚持中国特色社会主义法治道路。这一道路的内涵十分丰富，要回归到中国特色社会主义的基本原理展开，因为“中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现”。我国宪法在表达和确认中国特色社会主义内涵方面发挥着根本作用。一是因为宪法明确规定了“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这是２０１８年现行宪法第五次修改在第一条所增加的内容，以根本法的形式明确了中国特色社会主义的内涵，将党的领导写入了宪法正文。在制定“八二宪法”时，关于是否将党的领导写入宪法正文曾经存在争论，当时的选择是在序言中描述中国共产党领导中国人民的历史进程。现行宪法第五次修改将党的领导写入宪法正文，反映了“八二宪法”的根本性变革。这可以说是新时代中国特色社会主义政治发展和法治建设的标志性安排，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想以及习近平法治思想的鲜明主张。二是因为宪法规定我国国体是人民民主专政。国体是对国家根本性质特别是关于最高权力归属的一种制度性表达，体现了政治共同体的根本特征，反映了主权设计的根本方案。宪法确认人民民主专政的国体，表明了中国共产党领导人民在建国建政方面的基本主张和伟大成就。这是一切权力属于人民、人民当家作主的最根本表达。它也包含了人民的政党———中国共产党领导政治保障的必要性。三是因为我国宪法规定了人民代表大会制度的政体。人民当家作主是社会主义民主政治的本质。宪法的根本意义在于始终确保一切国家权力属于人民。这也是我国宪法确立的基本理念。人民作为国家的主人，行使国家主人的权力，并不是随意的，而是建制化的，即通过各级人民代表大会展开。我国《宪法》第２条就规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会一百多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”坚持人民代表大会制度必须推进全面依法治国，特别是坚持宪法至上，突出宪法权威，既防止领导个人对制度、法律的破坏，也防止被煽动起来的非理性大众群体带来的危害。这是习近平在论述人民代表大会制度优势时特别指出的问题。在法治建设中，“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”。这凸显了宪法至上法制地位对于国家治理现代化进程中坚持中国特色社会主义的重要意义。

正是宪法塑造了现代化的政治制度和国家治理体系。无论是理论上，还是历史进程中，宪法的首要功能都是在国家（政治共同体）形成之后建立一个立宪政府体系。这里的政府是指广义的政权机关。对于国家制度和国家治理体系来说，宪法既是根本依据、根本支持，也是根本约束、根本边界。我国正在建设的国家制度和国家治理体系是一个高度现代化的制度体系。习近平非常重视制度和治理体系，特别强调了“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳”。习近平指出：“中国特色社会主义制度和国家治理体系具有深厚的历史底蕴，具有多方面的显著优势，具有丰富的实践成果。”我国的国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，宪法至上正是这一制度体系的根本支柱。

首先，宪法至上确保国家制度和国家治理体系的正当性。宪法是政府的“准生证”。美国独立运动时期的思想家潘恩有一句广为引用的名言：“宪法是先于政府存在的，政府只是宪法的造物。国家宪法不是政府的行为，而是人民构建政府的行为，一个没有宪法的政府是一项没有权利存在的权力。”这是因为，从理论起源上看，宪法是人类在进入政治社会、结成政治共同体之后，尝试建立一种立宪政府的产物。所谓立宪政府，根本在于政府之上存在着更高的人民主权权威。换言之，是人民决定政府，而非政府决定人民。这个逻辑正是近代以来社会契约学说的结论。从国家治理的角度来看，立宪为政府提供了正当性基础，因为宪法代表着人民根本意志，政府是依据宪法建立起来的。因此，维护宪法权威，实际上就是维护立宪政府的权威，维护政府治理体系的权威。一旦宪法失去权威，那么政府治理结构也失去了正当性基础。通过宪法塑造政府，是新中国政府体系的基本特征。１９４９年，新中国成立前夕，我们召开新政协会议，通过起到临时宪法作用的《共同纲领》，为中央人民政府提供根本法依据。１９５４年，第一部社会主义性质宪法“五四宪法”颁布施行。根据宪法，我们选举召开第一届全国人民代表大会，形成了新的国家制度和国家治理体系。现行宪法同样发挥了赋予政府治理体系正当性的功能。１９７８年我们召开了党的十一届三中全会，作出了改革开放的重大决定。这也意味着“文化大革命”时期的那一套国家制度和国家治理体系已经无法适应改革开放新要求。习近平指出：“根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策，总结我国社会主义建设正反两方面经验，深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教训，借鉴世界社会主义成败得失，适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求，我们制定了我国现行宪法。”这就反映了为什么“八二宪法”被称为是一部“改革开放的宪法”。习近平反复强调现行宪法是“一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法”。

其次，宪法至上确保国家制度和国家治理体系的人民性。这里的人民性是指宪法可以确保政府始终接受人民的控制和监督，实现人民民主。党的历史上有著名的“窑洞对”。在面对民主人士黄炎培提出的如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“历史周期律”之问时，毛泽东说，中国共产党“已经找到新路”，“这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。实现国家制度和国家治理体系的民主必须依靠宪法。宪法是近现代以来政治文明的最辉煌成就，其重要原因就在于它表达着一种宪法之下的民主观。宪法可以从社会契约理论中推导得出：它既是人民根本意志的载体，又是民主的产物。质言之，民主是宪法的本质属性。既然如此，建设一个民主的国家制度和国家治理体系便成为了宪法的任务。问题在于，我们需要什么样的民主模式？在西方政治学中有一句广为引用的话，即“民主是最不坏的制度”。中国特色社会主义民主模式可以超越这种简单化逻辑，正是因为它更好地处理了国家制度和国家治理体系的人民性问题，根本就在于通过社会主义宪法，实现了党的领导、人民民主、法治之间更好地平衡。社会主义民主与国家治理体系和治理能力直接相关。宪法是政治结构的基石，也是一种重要的“转换器”。通过宪法，可以将人民与执政者（包括政府和政党）联系起来，达成某种微妙的平衡与协调，所以它本身是一个复杂的、精密的设计。人类既不能离开政府，在现代社会里甚至也不能离开政党，但人的自由与民主权利不能被侵害。中国共产党转换了一种表达，将完善和发展中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标，正式选择并建立一种现代化的社会主义民主模式。这就是宪法的任务，因为宪法是设计民主和维持民主的最主要依据和动力，也是最重要的保障。坚持宪法至上也就找到了确保国家制度和国家治理体系的人民性的根本制度通道。

再次，宪法至上确保国家制度和国家治理体系的可持续性。对于一个国家来说，建立什么样的制度，既是根本性问题，也是结构性问题。从制度主义的角度来看，制度对于国家统一、社会稳定、民主巩固是决定性的。它是根据人的行为逻辑所建立起来的基本行为模式，所以一个好的制度能够充分调动人的积极性与主动性，快速有效实现国家的发展目标。制度的民主、稳定与可持续，对于实现国家治理现代化发挥着决定性作用。中国特色社会主义制度是一个具有包容力的概念，制度理论的创新首先是对改革开放以来的成功经验的总结。习近平法治思想重视宪法法律的作用，从制度层面说明了中国为什么取得了如此巨大的成就，阐释了中华民族强起来的根本原因和根本保证。通过宪法确立的国家制度和国家治理体系，一方面输入了近代以来立宪的基本精神和价值，一方面建立了具有正当性和组织有效性的政府。邓小平在１９９２年提出，要用３０年的时间形成一整套更加成熟更加定型的制度。党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，确立了国家治理现代化的总体目标。习近平指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。中国特色社会主义的国家制度必须面向现实、体现中国特色、展现中国方案。这就要回到宪法，发现根本制度、基本制度、重要制度的基本内涵，确立它们在国家治理体系中的地位和作用。特别是，只有回到宪法，才能真正有效推动政治体制改革，促进社会主义民主政治和法治的健康快速稳定发展。如所周知，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。这是一项关涉全局的事业，也是一项复杂的工程。以宪法为基础，在具体实践的基础上开展针对政治体制改革的新概括、新归纳和新总结，进一步深入理解三者有机统一的内涵，阐释三者有机统一的结构，对于坚持和完善中国特色社会主义的制度来说十分重要。这也是提炼出中国制度优势强大解释力和说服力的基础，也是改革的突破口。由此可见，回到宪法，坚持宪法至上，将是最重要的选择。

宪法的诞生正是近代以来人的主体意识崛起和人民中心主义的结果。欧洲中世纪中后期，随着人民逐渐摆脱宗教束缚，意识到自然赋予的权利以及自然的公平正义，以教士僧侣和封建贵族为中心的传统国家治理体系和治理方式就开始趋于崩溃。欧洲资产阶级革命爆发后，人民通过制定宪法建立了现代政治体系。保护公民的自由、生命、财产等基本权利正是所建立的国家、所组成的政府的任务，它们是宪法的根本目标。概言之，宪法既确保了人民的主权者地位，也让人民基本权利得到最有效的保障。坚持宪法至上，有助于维护人民主权地位和公民的基本权利。社会主义国家宪法具有鲜明的人民属性，习近平指出：“我们党领导人民制定的宪法，是中国历史上第一部真正意义上的人民宪法。”我国宪法充分体现了以人民为中心的国家治理逻辑，是政治、经济、社会和法治建设中坚持人民中心地位的有力保障。正如习近平所强调的，实践证明我国宪法是“充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法”。

首先，宪法确认了人人平等的国家主人身份。现代法治的基本前提是人们在身份上的平等。这是人类走出神治时代的必然结果。在欧洲中世纪，教会特权与贵族特权始终存在，法律特别是公法有利于教会、贵族，具有服务特权的功能。这就没有实质意义上的法治。尽管欧洲政治史和法律史上一直存在着强烈的契约观念、契约传统，但真正实现“从身份到契约”却是一个漫长的过程。随着欧洲神治体系的崩溃，人的主体意识逐渐觉醒，人人平等理念也开始深入人心。１６世纪欧洲法学家格劳秀斯进一步发展了自然法的理念，将其与正当理性结合起来，认为上帝也不可以更改自然法。在自然法中，格劳秀斯强调了人的自然权利的中心地位。法律是自然正当的，权利是自然赋予的，所以每个人的平等自由就成了最基本的政治社会构成前提。在社会契约理论中，人人平等是基本逻辑条件，正是因为平等，所以人们才能达成契约。如果人与人是不平等的，那么政治社会的逻辑当然完全不同了。所以，无论是洛克，还是卢梭，都假定了一个平等的自然状态，这成为人类走向政治社会的基本前提。维护平等状态下的人的自由、财产和安全，就是国家的基本职责和政府的基本任务。人人平等的理念随着社会契约理论进入现实，并且在国家建构中进一步明确为人人平等地作为主权者，作为国家的主人。这也得到了宪法的确认，法国１７８９年《人权宣言》第一条就规定：“人生来就是而且始终是自由的，在权利方面一律平等。”概言之，平等既是建构现代政治共同体的逻辑前提，也是宪法确认的公民地位和公民权利。这在社会主义国家体现得更加显著。马克思主义不仅主张人的形式平等，还强调人的实质平等。一方面，马克思恩格斯深入批判了资本主义平等观念，既指出了平等作为一种武器在反对封建等级和国王专制过程中的积极作用，也指出了真正意义的平等在资本主义社会难以实现。这是因为资本主义生产资料私有制决定着财富掌握在少数人手中，资产阶级不可能与无产阶级平等地分享社会资源，相反，前者还要以平等为旗号剥削后者。另一方面，马克思主义理论系统地提出了通过经济、政治和社会制度实现实质平等的路径，既强调了建立生产资料公有制的经济体制，也强调了建立人民当家作主的社会主义政权，并以无产阶级政党保障社会主义政权，建立社会主义法律制度。这对于维护人民的实质平等起到了根本性保证作用。上述设想实际上体现在了马克思主义关于社会主义国家宪法的定位之上。对此，习近平法治思想与马克思主义一脉相承。习近平反复强调社会主义国家的人民性，国家一切权力属于人民。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。

其次，宪法载明了公民的基本权利以及政府的保护义务。对于保护公民权利来说，宪法是最重要的法律，这是因为宪法负责调控法律之网。一方面，宪法直接确认了一系列公民基本权利，使之宪法化，成为明确的公开的普遍的宪法权利。一方面，宪法防范一般立法和具体的执法、司法行为对公民基本权利的不合理限制，既包括违法的限制，也包括过度的限制。随着法治的发展，宪法规定的公民基本权利也逐渐多元化、体系化。例如，在美国，联邦宪法第十四修正案规定的正当程序条款几乎成为公民基本权利的源泉，成为道德性权利的一种表达方式。在德国，人的尊严成为核心宪法权利，《德国基本法》第１条第１款明确宣示：“人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是全部国家权力的义务。”尊严是十分宽泛的权利表达方式，所以也就成为德国公民宪法权利的源泉。在我国，宪法是保护公民基本权利的最重要依据。习近平指出：“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。”我国宪法规定了公民广泛的基本权利。１９８２年制定现行宪法时，制宪者将公民基本权利章节调整至第二部分，先于国家机构，正是显示出对保护公民权利的重视。特别是，现行宪法是在反思“文化大革命”基础上制定的，其中许多基本权利条款，如人格尊严、人身自由、通信自由和通讯秘密、批评建议权等，皆是直接针对政治运动的一些现象专门规定的。２００４年，“国家尊重和保障人权”被写入现行宪法第３３条，进一步宣告了宪法保护公民权利的主张，极大地丰富了公民基本权利的内涵。

再次，宪法宣告了增进人民福祉的宪法任务和政治目标。宪法具有纲领性特征，在涉及人民福祉的问题上，通过宣示性条款、基本权利条款表达了增进人民福祉的具体任务和目标。这也构成了国家和政府的任务、目标。在现代宪法发展史上，以德国魏玛宪法（１９１７—１９３３）为代表的制宪方案呈现社会性宪法、福利性宪法的发展趋势。１９３６年苏联制定了苏维埃宪法，进一步凸显了宪法的社会属性。此后，在宪法中规定一定的社会权利、公共政策以及政治目标内容，成为普遍现象。这充分显示了现代宪法蕴含的社会进步理念以及人民在宪法中越来越重要的地位。在社会主义中国，通过宪法宣示人民的地位特别是人民的福祉，是十分突出的特征，是中国共产党马克思主义政党属性的表达，也是中国特色社会主义制度显著优势的具体体现。习近平指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”我国宪法因明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标和国家各方面事业发展要求而具有独特优势。习近平指出：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”这是习近平法治思想的重要内涵。坚持宪法至上，就是将人民福祉作为国家发展的目标，将人民群众的获得感、幸福感、安全感作为政治任务，充分体现以人民为中心的发展思想。

宪法并非只是宣示性的政治文件，而是必须落实到治国理政具体过程之中发挥效力。这就约束着治国理政的主体，即广义的执政者。依宪治国是近代以来世界各国国家治理的普遍经验，依宪执政是世界主要政党执政兴国的重要方式。对中国共产党来说，坚持依宪治国、依宪执政是以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特点。这也是习近平法治思想的组成部分，是推进全面依法治国的“十一个坚持”的重要内容。宪法具有独特优势，这正是中国特色社会主义制度的显著优势的具体体现，坚持依宪治国、依宪执政可以充分发挥这些优势，将制度优势转化为治理效能。这就要求将宪法置于最高法制地位，形成宪法最高权威，并将其作为建设社会主义现代化国家的最高政治和法律指南。

首先，宪法至上确保依宪治国依宪执政的良法善治根基。宪法具有伦理性特征，是一部确立国家共同价值的文件。这是宪法不同于其他国家法律的突出特征。在法学发展史上，那些法律实证主义学说，包括奥地利法学家凯尔森的纯粹法学说，不能完全说明宪法的道德属性问题。他们试图实现宪法体系的封闭性，并借由这种封闭性排斥道德价值的作用，这是很难成功的。宪法的这种特性对于国家治理来说是有意义的，特别是坚持宪法至上，维护宪法权威，有利于塑造执政的目标价值，形成中国共产党依宪治国、依宪执政的良法善治导向。宪法的制定是一个融合不同价值的过程。经历这个过程的宪法规定了合理的国家机构体系和完备的基本权利体系，从而构成一个完备的整体。宪法集合了人民的理性和智慧，从而为立法和治理提供了最好的基础。这是良法善治的根本。在国家治理实践中，以良法善治为标准，推动依宪治国依宪执政，控制执政的政治过程，是认识宪法功能的一种思路。换言之，中国宪法的效力与功能不限于如何个别地适用宪法。相反，宪法最有用的地方是在“庙堂之上”。只有把宪法放到政治过程之中，才能发现一个全面的真实的宪法，也才能理解国家治理的政治和法治过程。落实宪法至上的法制地位，一个迫切的任务就是落实中国特色社会主义制度蕴含的良法善治内容，特别是落实人民民主，在社会主义民主的设计、运行和保障方面实现宪法效力，维护政治社会的稳定与活力，真正做到“保证政治生活既充满活力又安定有序”。

其次，宪法至上确保依宪治国依宪执政的权力公共属性。现代政治的一个基本特点是权力的公共性。从根本上说，近现代法治实现了权力的非人格化结构。在理想状态下，权力并非私有，而是全体人民所共有，并且通过法律制度实现了公共建制化。公共权力不仅要受到法律约束，还要服从于法所表达的特别是宪法所表达的权威。宪法至上是公共权力的根本保证，它超越了君主（如哲学王）掌握权力的假定，也超越了虚构的人民掌握权力的假定。宪法至上，首先就是指国家治理存在着至上的法制权威，这一权威主要呈现在宪法以及解释宪法的法定主体之中。一方面，公共权力必须回归到宪法寻找依据和基础。另一方面，公共权力必须受到宪法约束，违反宪法的立法和执法、司法行为将被宣布无效。当代美国哲学家汉娜·阿伦特认为，在美国宪法制定之后，权威逐渐转移到违宪审查机关———联邦最高法院，这是因为法院承载了立宪所塑造的宪法权威，并且将这一权威不断延续和发展。权力公共性的原理也体现在我国依宪治国依宪执政的实践中。无论是党的领导所发挥的影响力，还是政府所履行的公共职责，都要回到宪法之中，它们体现了宪法对公共权力的统一部署。前文引用过习近平的重要论述：“党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。”这一理想状态在宪法至上的前提下可以得到实现。而且，依宪治国依宪执政说明公共权力面对公民权利的有限性和公民权利制约公共权力的必要性。特别是，习近平法治思想强调构建规范高效的制约监督体系，与“权力制约与监督”的现代宪法精神高度契合。概言之，依宪治国依宪执政意味着宪法是中国共产党治国理政的根本遵循，是国家治理的根本政治依据、法律依据。宪法成为所有国家机关、公权力组织和人民的行为指引。在治理过程中，所有国家机关、公权力组织和人民自愿自觉接受宪法指引，形成一种稳定的宪法秩序。

再次，宪法至上确保依宪治国依宪执政的社会共识基础。习近平指出，法治是国家治理过程中最大限度凝聚社会共识的途径。宪法是党和人民根本意志的表达，经过了最广泛的民主程序制定通过，也经过了全体人民的认可。宪法至上可以有效凝聚社会共识，形成国家治理的合力。特别是，宪法至上是市场经济的必然要求，也是必然结果。从逻辑上看，市场经济依赖开放的稳定的可预期的公共环境，坚持依宪治国、依宪执政，表明宪法是公共权力的根本性界限，宪法法律是公民人身权、财产权的最有力保证。所以，宪法至上确保了市场在经济活动中的真正主导性和决定性地位。从历史上看，正是在商品经济开始发展之后，近代政治和法治才开始发生变革。人民需要通过宪法保护自己的财产以及自由权利，既从精神上摆脱宗教神权的控制，又在现实中对抗专制君主和封建贵族的剥削。于是，寄期望于立法者制定一部代表人民意志和利益的宪法，便成为当时经济社会发展过程中的共识性主张。新中国成立之后的一段时间里，我们从政治上推动制定了社会主义宪法，但并没有推进商品经济和市场经济发展，宪法没有得到社会大众的真正重视。改革开放以后，我们既从政治上推动制定作为改革开放“总纲领”“总章程”的新宪法，又从经济上推动商品化、市场化的新经济体制，宣示了市场经济的政治地位和公民财产权的宪法地位，将宪法与社会主义商品经济、市场经济结合在一起。同时，宪法以其包容性、抽象性、纲领性特征，为市场主导条件下的有为政府提供了空间，“规避改革的逆向而行或错向选择”。这就在最大程度上符合了社会共识，极大地促进了改革开放发展和社会主义现代化建设，也推动着宪法得到了更为广泛的关注与重视，凝聚了宪法权威。

落实宪法至上法制地位的关键是在政治过程中有效维护宪法权威。区分规范宪法与名义宪法、语义宪法的基本标准就是宪法地位在政治过程中是否得到充分体现。只有宪法在政治实践中得到充分尊重、公共权力在宪法设定的政治框架之下规范运行、立法与具体的执法和司法行为受到宪法约束特别是尊重和保护宪法规定的公民基本权利，这样的宪法才是规范性宪法。规范宪法是一种理想，表达了较高程度的宪法权威。维护宪法权威的关键是加强宪法实施。习近平指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”因此，在全面依法治国进程中，应当通过宪法实施，发挥宪法效力，以维护宪法权威，真正落实宪法至上的法制地位。

首先，明确全国人大及其常委会在宪法实施中的主导地位。严格来说，“宪法实施”和“宪法实施的监督”（宪法监督）都是中国化的概念，反映了政治主体从外部推动实现宪法秩序的特征。站在理想主义的规范视角，宪法效力在动态的分权政府体制之中可以自行得到贯彻，不存在也不需要一个主导性力量推动落实宪法效力。特别是，针对立法以及行政、司法行为的宪法审查机制自身就具有动力机制，可以借助政治过程或司法过程得到推动，从而发挥违宪矫正作用。在我国，宪法规定了作为根本政治制度的人民代表大会制度和作为国家机构原则的民主集中制，决定着我国国家机构在运作时的一元化、集中化倾向。这个时候，建设以全国人大及其常委会为中心的宪法实施机制就显得十分重要。习近平多次强调，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大是我国的最高权力机关。这两个论断表明全国人大在我国国家权力配置结构之中占据着最重要地位，发挥了最重要作用。其中，全国人大及其常委会主导宪法实施过程。一方面，作为立法机关，全国人大及其常委会通过广义立法行为具体化宪法。另一方面，作为政治主体，全国人大及其常委会还可以发挥主动性，反向作用于宪法法律，通过宪法解释、宪法创制、宪法修改等一系列行为推动宪法发展。

其次，加快推进建设宪法实施的监督保障机制。宪法实施需要监督，这是指需要一种外部机制来保证宪法内容得到落实。它包括了许多内容。其中，最重要的宪法监督方式就是对一些法律规范和具体的执法、司法行为（凯尔森所说的“个别规范”）进行合宪性审查。深化全面依法治国，推进合宪性审查工作，需要根据法治国家、法治政府、法治社会建设的具体情况，根据社会主义现代化强国的建设进度，与时俱进，不断创新制度形式和工作机制，逐步形成合宪性审查制度的中国方案。实际上，这一方案已经提上日程。２０１７年１１月，中国共产党十九大报告明确了提出推进合宪性审查工作的具体任务。随后，２０１８年３月，现行宪法第五次修改在全国人大内增设专门委员会———宪法和法律委员会，并以之为推进合宪性审查工作的主要机关。这表明我们已经展开了制度程序建构的探索，方向就是在人民代表大会制度之内建立一个集中、统一、权威、专业、高效的合宪性审查制度，由隶属于全国人大的宪法和法律委员会主导合宪性审查工作。如此推进合宪性审查工作将进一步加强全国人大及其常委会在宪法实施方面的作用。而且，基于宪法实施和监督宪法实施的主体合一、工作协调，它还将消解合宪性审查的政治制衡功能。在推进宪法监督方面，全国人大常委会主导的备案审查制度也发挥了一定的积极作用，通过合法性审查确保了行政立法、监察立法、地方立法不违反宪法法律。然而，备案审查不是合宪性审查，不能以备案审查制度建设替代合宪性审查制度建设，不能过分强调备案审查工作发挥的合宪性审查功能。否则，既不利于备案审查制度，也不利于合宪性审查制度。

再次，以政治勇气、政治决心和政治智慧推进社会主义国家宪法工程建设。宪法至上理念落实到政治建设和法治建设之中，就是必须成功树立宪法权威，形成以宪法权威引导所有政治过程和法治的稳定秩序。这是立宪政治的目标。从清末开始，中国推动立宪已经有一百余年的历史。新中国成立后，特别是改革开放以后，中国共产党领导中国人民取得了举世瞩目的伟大成就。中国特色社会主义是伟大的创造，我们实现了社会主义与现代化的结合，社会主义与市场经济的结合，社会主义与全球化的结合，社会主义与科学技术进步的结合，社会主义与生态文明的结合，也做到了社会主义与法治的结合。这是中国特色社会主义焕发生命力的具体表现。作为后发法治国家，中国既坚定不移地将实现社会主义作为理想目标，又将法治作为具体路径选择，推动形成社会主义法治国家，走中国特色社会主义法治道路。习近平法治思想正是立足于这一实践的重大理论创新。坚持宪法至上的法制地位，突出宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的作用，必须创新宪法与社会主义的关系，与党的领导的关系，与法治中国的关系，根本出路在于实现中国共产党领导与宪法秩序建设的有效结合。这就需要我们在理论上提出更具有说服力的概念和体系，为加强党的全面领导、确保中国共产党始终是中国特色社会主义事业的坚强领导核心、体现中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征提供合法性资源。这就涉及中国特色社会主义如何与宪法相联系，尤其是党的领导与宪法秩序建设之间相融合的重大问题。运用马克思主义基本原理，结合中国实际，借鉴当代世界法治的先进研究成果，可以推动建设社会主义国家宪法工程，论证中国特色社会主义宪法发展的宪法工程理论。这是体现中国智慧、反映中国实践、彰显中国优势的宪法话语。它承认宪法秩序的时空具体性，又服膺宪法至上超越时空的普适性，承认基于人之尊严的共同性和人类问题的共同性所导致的制度安排的共同性，承认宪法作为人类政治文明的表征所具有的“技术中立性”，从而最终承认宪法是人类文明的重要组成部分。全面建成社会主义现代化国家是我们的第二个百年奋斗目标，现代化建设扩展到政治的、法律的和文化的层面，社会主义政治文明、法治文明处于排头兵地位。要在社会主义国家实现新型政治文明、法治文明，就必须使公共权力与宪法紧密结合在一起。这就是宪法工程的“设计”“实施”任务。从总体上讲，尽管我们在国家权力行使和控制方面取得了巨大成就，但权力滥用、腐败等现象仍有发生。坚持宪法至上，推动建设社会主义国家宪法工程，才能真正做到长治久安，跳出“历史周期率”。

坚持宪法至上的法制地位是习近平法治思想的重要组成部分。推进全面依法治国，关键在于坚持宪法至上，树立宪法权威。权威问题是社会主义现代化建设进程中政治建设和法治建设方面的最重要问题。法治建设需要法律的权威，根本就在于确立宪法权威。通过加强宪法实施，特别是建设社会主义国家宪法工程，牢固树立宪法至上的法制地位，将有利于在法治中国建设中形成宪法权威。

宪法观念引入中国已逾百年之久。百年中国法治历程一直没有离开立宪的使命和任务。宪法作为国家的根本法，承载着政治目标和伦理价值，中国特色社会主义事业布局也一直在宪法至上的前提下展开，由此产生了宪法权威、宪法效力、宪法实施等诸多判断法治成效的命题。“宪法的权威在于宪法实施，宪法的生命在于宪法实施”，大抵就是在上述法治逻辑下的一种具象表述。党的十八大以来，全面依法治国包括了激活宪法解释、建立专门宪法保障机构等内容，即时性地查处违宪行为，追究违宪责任，从而实现宪法最高权威。这是法治中国的应然之义，也成为衡定中国共产党是否兑现法治承诺的重要标准。习近平反复提及、多次强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”宪法在治国理政过程中发挥着不能忽视且不可替代的作用，而依宪治国、依宪执政，均是将宪法作为国家治理的最重要基础。面对现实政治，倡导什么理念，推动什么事业，是学者的责任，也是学术实践价值的体现。当下中国政治发展和法治建设的关键就在于确立宪法至上的法制地位，维护宪法的最高权威。这是今天中国宪法学的最重要课题和宪法发展的最紧迫任务。从根本意义上看，宪法至上既是最重要的法治主题，也是最关键的政治主题。没有宪法至上的政治无法构成现代政治，没有宪法至上的法治也不可能形成现代法治。从历史上看，宪法至上正是人类政治社会走向现代化的基本特征，也是人类政治文明实现“质变”的基本条件。就中国实践需要来说，宪法至上对于坚持和加强中国共产党领导、坚持和完善人民当家作主制度体系以及推进全面依法治国极为重要，对于实现良法善治、实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴来说极为关键，是解决所有政治问题、法治问题的基础。真正落实宪法至上法制地位，才能真正抵达社会主义现代化法治国家。