2021-09-10 17:35:04 来源：中国周刊
【 作者 】秦前红，武汉大学党内法规研究中心学术委员会副主任委员、教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授；张晓瑜，武汉大学党内法规研究中心博士研究生。
在中国特色社会主义法治体系中，从“内”与“外”两个相反方向来辩证看待国家法律体系与党内法规体系间的效力关系，党内法规的效力“外溢”则不可避免地使得国家法律的效力“内卷”。换句话说，党内法规的效力外溢则势必会挤占国家法律的效力空间，从而使得国家法律的效力内卷化。兹事体大，党内法规的效力外溢问题需要学术界给予更多关注并予以认真研究。但是，在现有中国特色社会主义法治体系讨论框架下，国法领域中的研究者们囿于对党内法规法属性的怀疑立场，似乎并没有意识到党内法规的效力外溢会使得国家法律效力内卷；而党规领域中的研究者们虽普遍认为党内法规的效力不可避免地存在外溢，却在对党内法规“溢出效力”的具体阐释上存在较大不同，亦未形成基本共识。因此，我们在省思学术界既有研究成果的基础上，抽象出关涉党内法规效力外溢的四个基本问题并予以回应，以期对党内法规基础理论研究有所裨益。
一、什么是党内法规的效力?
“党内法规效力”，又称“党内法规的效力”。什么是党内法规的效力?回答这个基本问题对于研究党内法规效力外溢是十分基础且必要的。因为只有准确、清楚地界定出“党内法规效力”的本质特征，才能进一步判断党内法规的效力究竟有没有外溢。
目前，学术界关涉党内法规效力的研究，主要围绕党内法规的效力来源、效力范围、效力等级、效力溢出等内容展开，仅有少数几位学者对“党内法规效力”的概念作出定义。从这四种定义可以看出，这与国法领域中张根大对法律效力概念的定义在结构上相类似， 基本都指明了党内法规效力的载体、范围与表现形式，所不同的则是对这三个要素的界定存在差别。我们认为，党内法规基础理论研究借鉴国法领域中的研究成果并无不妥。秉持“法多元主义”思维逻辑，可以将党内法规纳入法的范畴之内，将其视为是一种法规范并对其效力进行研究。当然，这种研究必须建立在党内法规效力与国家法律效力相区分的基础之上。因此，定义“党内法规效力”，界定其本质特征可以采用载体、范围与表现形式三个要素的分析框架来予以把握。
其一，就党内法规效力的载体而言，承载党内法规效力的载体当然是党内法规。但是理论上，作为学理性概念的党内法规，即学者们在学理探讨中所定义的党内法规，与作为规范性概念的党内法规，即《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）所定义的党内法规，存在明显差别，进而也会对理解什么是党内法规的效力产生影响。一方面，以作为规范性概念的党内法规为基础，这种差别可能仅仅是外延上的差别，即仅仅是拓宽了党内法规的范围。比如学术界对党内法规概念的广义理解：有学者认为广义上的党内法规包括党内规范性文件；也有学者认为广义上的党内法规包括党的中央组织制定的决议、决定和报告；更有学者主张广义上的党内法规指的是党规领域中所有具有约束力的规范性文本。另一方面，这种差别可能不仅仅是党内法规概念外延上的差别，还包括内涵上的差别。比如前述所列四种定义中对“党规”与“党内法规”概念的不同理解和使用。我们认为，在当前学术界对党内法规概念的理解和使用仍存在较大差别的情况下，对党内法规的效力进行研究应当以作为规范性概念的党内法规为基础。作为规范性概念的党内法规尽管本身可能存在一定的不足与缺陷，但至少构建了一个统一的学术共同话语。不然，基于不同党内法规概念下的效力界定必然会得出不同层面的结论。对于党内法规的效力外溢而言亦是如此。比如，按照柯华庆、杨明宇所建构的“党规——党导法规与党内法规”制度框架，作为学理性概念的党内法规根本不存在效力外溢的问题。当然，我们并不否认学理探讨的重要价值与意义，只是认为在关涉党内法规基础理论研究的问题上，学术界应当共同致力于构建一个学术共同话语上的最大公约数。因此，承载党内法规效力的载体应当是作为规范性概念的党内法规，抑或狭义上的党内法规。现下即是指新修订的《制定条例》第3条所定义的“党内法规” 。
其二，就党内法规效力的范围而言，其是指党内法规效力存在并发挥作用的范围。虽然学术界对党内法规概念的理解和使用存在较大差别，但从党内法规是一种法规范的角度来理解党内法规效力的范围问题，这种差别便基本上被消解了。因为党内法规作为一种法规范，其效力存在并发挥作用的范围必然会涉及时间——存续期间、空间——地域范围、对象——主体范围、事项——调整内容。这四个要素共同构成了党内法规效力范围的有机整体。由此也带来了一个值得讨论的问题，即构成党内法规效力范围的四个要素是否具有一样的地位和作用，抑或说这四个要素对党内法规效力的范围的影响是否等同。我们认为，这个问题可以从时间和空间要素的客观性与对象和事项要素的主观性来解答。时间和空间要素之所以具有客观性，是因为两者对于党内法规效力的范围在影响上是相对固定的。比如，不同的党内法规产生效力自其所确立的生效之日起，并在确定地域内有效。而对象和事项要素之所以具有主观性，是因为两者对于党内法规效力的范围在影响上是相对变化的。比如，不同的党内法规在时间和空间要素确立之后，对象和事项要素对其各自效力范围之影响显然居于一种主导性的地位和作用。因而，构成党内法规效力范围的四个要素虽缺一不可且具有相互从属的并列关系，但这并不意味着它们对党内法规效力的范围的影响是等同的。当然，上述举例仅是从制度规范层面考察，但从学理层面考察亦是如此。作为学理性概念的党内法规的效力界定之所以会得出不同的结论，正是基于学者们对党内法规在学理层面所涉及对象和事项要素的不同理解，而非对时间和空间要素的不同理解。这一点在前述所列四种定义的具体阐释中可以得到印证。新修订的《制定条例》第3条对党内法规的功能定位由之前的“规范党组织的工作、活动和党员行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”，即是党内法规效力范围之嬗变。因此，现下从“规范党的领导和党的建设活动”来界定党内法规效力的范围更能够揭示党内法规效力的本质特征。
其三，就党内法规效力的表现形式而言，其是指党内法规效力作为一种作用力所体现出的主要表现形式。党内法规作为一种法规范，当然具有作用力，而问题的关键则在于如何去理解这种“作用力”。学者们普遍将党内法规的“作用力”理解为约束力或者拘束力，同时也存在一些较为特殊的观点。比如，党内法规效力的一体两面包括党内法规的保护力和拘束力。的确，在党内法规效力从“应然”向“实然”转化的动态过程中，党内法规的效力基于不同的党内法规规范类型可以体现出不同的作用力。比如在激励性、倡导性党内法规规范中，党内法规的效力主要体现为一种保护力；在权利性、救济性党内法规规范中，党内法规的效力主要体现为一种赋予力；在义务性、禁止性党内法规规范中，党内法规的效力主要体现为一种约束力或者拘束力。换言之，党内法规的效力具有多种具体表现形式。需要进一步思考的是，党内法规效力的哪种具体表现形式最能揭示党内法规效力的本质特征?因为定义党内法规效力不可能把所有的特征都揭示出来，只能揭示其最本质或者最主要的特征。我们认为，结合作为规范性概念的党内法规的具体内涵来理解，从以党的纪律为保障的强制约束力来界定党内法规效力的主要表现形式更能够揭示党内法规效力的本质特征。
理由主要有三：一是党内法规的实施主要依靠党的纪律来保证，其效力主要体现的是以党的纪律为保障的强制约束力。党内法规的效力来源于党员自愿对自己权利的让渡和制定过程的民主， 其根本基础在于党的权力，并可以追溯于党的统一意志。尽管有些党内法规规范类型可以体现出不同于约束力的作用力，但这些作用力都是以党的纪律为保障的强制约束力为基础。二是党内法规的效力以具有强制性的约束力为主要表现形式是由党内法规的价值取向所决定的。党内法规具有以党员义务为优先、兼顾党员权利的价值取向。这种价值取向即意味着党内法规对相关主体的意志自由和行为自由更多的是一种义务上的明示与限定，并且必须遵守和服从。不遵从党内法规，即意味着相关主体应该承担违反党内法规的不利后果。三是以党的纪律为保障的强制约束力是一种应然与实然相统一的可预期、可执行的外在作用力。党内法规具有法的规范属性，相对于依靠政治觉悟或者党性道德的内心强制而言，相关主体不遵从党内法规，就应该承担违反党内法规的不利后果。也就是说，党内法规具有通过党的纪律的刚性约束和强制推动来保证实施的调整效果，并且这种调整效果是应然与实然范畴中可以预见的不利后果、可以执行的不同于内心强制的直接规范效果。从这个角度来理解，学者们描述党内法规效力所使用的“约束力”和“拘束力”在内涵上其实是一致的，即指的是具有强制性的作用力，只不过是在用法上有所不同。从词义的角度来看，我们更倾向于使用“约束力”而非“拘束力”。因为“拘束力”本身含有过度强制、过分强制的意思。
综上所述，“党内法规效力”应有广义和狭义之分。狭义上的“党内法规效力”是指党内法规在规范党的领导和党的建设活动中的以党的纪律为保障的强制约束力。广义上的“党内法规效力”还包括不同党内法规规范类型所体现出的保护力、赋予力、拘束力和执行力等。
二、党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力是党内法规的效力外溢吗?
在现有党内法规制度讨论框架下，学者们普遍认为党内法规的效力不可避免地存在外溢，其证成逻辑大致如下：党内法规作为中国共产党管党治党的制度依据，原则上其调整范围仅限于“党内”，但中国共产党享有宪法所赋予的领导权与执政权，因而党内法规的调整范围往往不再局限于“党内”，这两个因素相叠加自然得出党内法规效力外溢的结论。并且，学者们在论证党内法规效力存在外溢时，基本都会以党内法规中涉及非党主体或者党外事务的明文规定作为论证依据。这通常被理解为是党内法规直接调整非党主体以及党外事务，并将党内法规的效力直接作用于非党主体以及党外事务的规范依据。不可否认，基于中国共产党的领导党与执政党地位，党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定的确对非党主体以及党外事务产生了事实上的规范效力。然而，党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实上的规范效力就一定是党内法规效力的外溢吗?再进一步追问，如果党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定是对党的权力的范围与内容的规定，抑或与国家法律中相关规定的协调衔接，并且其规范效力是由国家强制力而非党的纪律所保障，又或者是由国家强制力与党的纪律所共同保障的，还能否称其为党内法规的效力外溢?这在理论上并非没有疑问。从法规范的角度来理解，党内法规的效力经由党内法规的制定与实施存在由“应然”向“实然”转化的动态过程。但如前所述，“党内法规效力”是指党内法规在规范党的领导和党的建设活动中的以党的纪律为保障的强制约束力。这种以党的纪律为保障的强制约束力不能也不应对非党主体以及党外事务产生规范效力。因此，我们认为，回应上述疑问可以引入党内法规“事实效力”的概念，借以来阐释党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实上的规范效力，并由此概念进一步引出党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力是否就是党内法规的效力外溢这一基本问题。
从制度规范的层面来看，《制定条例》将党内法规的功能定位由之前的“规范党组织的工作、活动和党员行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”，这是否即意味着承认或者默认党内法规的效力可以外溢，抑或明确党内法规可以直接调整非党主体以及党外事务?我们认为，两者并不能简单地画等号。理论上，党内法规的调整范围与党务关系所涵盖的范围应当是基本重合的。从“党的事”的角度对党务关系进行划分，党务关系可以分为“党内的事”——党内关系与“党外的事”——党的领导和执政关系。按照中共中央办公厅法规局对《制定条例》的释义，“当党内法规规范党的建设活动时，调整的是党内关系，对象要么是党组织要么是党员，范围涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及反腐败斗争等各领域；当党内法规规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系，一方是党组织，另一方是人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体以及经济组织、文化组织、社会组织和其他组织”。严格来说，党内法规“规范党的领导和党的建设活动”，是为了在调整范围上契合“党的事”而并非仅仅是“党内的事”，但仍然主要指的是规范党组织、党员在“党的事”中的行为。党的领导活动虽然涉及党组织与人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体以及经济组织、文化组织、社会组织和其他非党组织间的关系，但并不能就此得出党内法规的直接调整对象就是党的领导和执政关系所涉及之主体的结论。质言之，党内法规调整的是党的领导活动中“党组织和党员的行为”，还是可以直接调整党的领导活动中“被领导对象”的行为?这一问题并未得到明确回答。因而，《制定条例》修订对党内法规的重新定义，虽未明确党内法规可以直接调整非党主体以及党外事务，但调整领域上契合“党的事”的确也为党内法规可以直接调整党的领导活动中的非党主体以及党外事务预留了相当程度的制度空间。亦即，党内法规可以就党的领导活动中的非党主体以及党外事务作出明文规定。并且，从立规实践来看，这种做法似乎不可避免。由此，也可以进一步推导出，即便党内法规的效力存在外溢，也只可能存在于党内法规规范党的领导活动而非党的建设活动中。因为只有当党内法规调整“党外的事”——党的领导和执政关系时，才会涉及非党主体以及党外事务。
更进一步理解，党内法规规范党的领导活动，其实质内容便是规范党的领导权与执政权的行使。党的领导权与执政权为宪法规范所确认。《宪法》序言中的“党的领导”规范重在证成和叙述党的领导的历史合法性与现实必然性。2018年《宪法修正案》将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲，即是在弥合宪法实践与宪法规范之分野的基础上，构成了党的执政地位的根本法依据。就当代中国宪制而言，党的执政权既不宜从党的领导权中割裂出来，也不应成为替代领导权的概念。但对于党的领导权与执政权的具体内容、运行方式等，宪法法律中并没有明确规定。有学者曾指出党的执政权的内容主要指的是党对国家和社会的政治领导权、思想领导权和组织领导权，包括制定政策权、领导立法权、保证执法和司法权、指挥军事权、推荐和管理干部权、主导宣传和意识形态权、宏观经济和社会事务决策权等。也有学者认为党的执政权既不是直接的命令权，也不是普通的建议权，而是具有一定约束性的意见权，其实质是党对治国理政重大问题的决策权。从中国特色社会主义法治体系建设及其实践来看，现下明确党的领导权与执政权的具体内容、运行方式等显然是在党内法规一侧而非国家法律一侧着力。但这并不意味着国家法律只能对党的领导作出原则性规定。按照党依法执政的现实要求，党既要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，又要防止出现“以党代政”“以规代法”等现象。这便涉及国家法律对党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力的承接问题。
我们都知道，法律效力是由国家通过行使立法权制定公布法律法规，并通过执法机关、司法机关等国家暴力机关采取强制手段而得以实现的。相应地，党内法规效力则是由党组织通过行使党内法规制定权制定发布党内法规，并通过党组织、纪律检查机关等党的机关采取监督、执纪、问责等手段而得以实现的。显然，对于非党主体以及党外事务而言，党内法规如果仅仅是以党的纪律为保障的强制约束力直接对非党主体以及党外事务产生事实效力，这种效力便不具有正当性。因而，党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力必然需要借由国家法律来进一步承接，才能具有正当性。亦即，在强调党内法规应与国家法律实现衔接和协调的同时，国家法律亦应与党内法规保持衔接和协调，这也是保证党依法执政的逻辑必然、价值必然和制度必然。比如，以党内法规中涉及非党组织设立党组的明文规定所产生的事实效力为例。《中国共产党党组工作条例》第6条至第11条对中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的党组设立进行了明文规定，并产生了事实效力。这种事实效力完全可以经由相关国家法律予以进一步承接，在人大常委会、政府、政协、法院、检察院等组织法以及社会组织相关法律法规中明确应当或者可以设立机关党组，进而实现与党内法规的协调衔接。由此，党内法规中涉及非党组织设立党组的明文规定所产生的事实效力便可由国家法律（国家强制约束力）来进一步承接，并保障其正当性。
再如，以党内法规中涉及非党员普通干部、领导干部的明文规定所产生的事实效力为例。党管干部是干部管理的一项基本原则，党章与其他党内法规在这方面作出的规定应当适用于所有干部，不受其是否有党员身份的影响。非党员普通干部、领导干部违反相关党内法规所作出的规定，虽不会承担直接来自党的纪律惩戒的不利后果，但党管干部是党的直接领导领域，亦是党行使执政权的重要内容。非党员普通干部、领导干部不遵从相关党内法规即意味着其要承担不能被选拔任用，乃至记过、降级、撤职、开除等不利后果，而这些不利后果在相关党内法规和国家法律中都有明确规定。这便实现了党内法规与国家法律在党的干部管理制度与国家公职人员管理制度上的协调衔接。党内法规中涉及非党员普通干部、领导干部的明文规定所产生的事实效力则是由党内法规的效力（《党政领导干部选拔任用工作条例》本身所具有的强制约束力）和国家法律的效力（国家强制约束力）共同构成。如果党内法规与国家法律在制度规范层面能够互相达致理想状态下的衔接和协调，那所谓的党内法规直接调整非党主体以及党外事务所产生的“溢出效力”便可以被合理消解。但也正是因为当下党内法规与国家法律相互衔接和协调仍面临诸多理论论证与立规立法技术之难题，才产生了党内法规效力直接外溢之“错觉”。
因而，党内法规中关涉非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力并非真正意义上的党内法规效力外溢，这种事实效力完全可以经由国家法律与党内法规的衔接和协调来进一步承接。目前随着一部部中央党内法规的制定与修订，党内法规体系日趋完善。倘若国家法律不能及时跟进承接相关规范内容，并予以确认，这些党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力在挤占国家法律效力空间的同时，其正当性也会颇受质疑。
三、党内法规所溢出的是“影响力”还是“效力”?
既然党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力并非真正意义上的党内法规效力外溢，那么党内法规效力是否存在真正意义上的效力外溢?回溯学术界关涉党内法规效力外溢的既有研究成果，除前述主流观点之外，其实还存在两种不同观点。一种观点认为，党内法规所溢出的是“影响力”而非“效力”。宋功德将党内法规的“影响力”与“效力”相区分，认为“党内法规的影响力强调的是一种事实上的来自法规实施的支配力，它彰显出党内法规的权威性和威慑力，影响着党员干部群众的行为选择，会造成特定范围社会关系的重塑，影响到主体权益的配置”。当党内法规影响力范围超出其效力范围之外，即产生“溢出效应”，并对相关的公民、法人和其他组织的行为产生影响。对此，论者进一步指出，“党规之治会产生一些外溢效应，特别是规范党的领导和执政活动方面的党内法规，通过规范党政关系会在一定程度上影响到国家权力的行使并间接影响公民、法人和其他组织的权益，但是，党内法规的溢出效应只能是‘效果’而非‘效力’，不能错误地认为党内法规效力的溢出有益无害，因为党内法规效力的越界势必会侵占国法的效力空间”。另一种观点则认为，党内法规所溢出的是“效力”而非“影响力”，但此种“溢出效力”是对非党主体所产生的“间接效力”。侯嘉斌认为，“中国共产党的领导地位及其外生性政党权力，加之以中国特殊的党政机构设计，决定了代表中国共产党根本意志的党内法规，可以通过党组织和党员的行为活动这样一种间接方式，对党外群众与非党组织产生较强的作用力，这就是党内法规的溢出效力”。对此，论者进一步指出，“这种效力从性质上讲区别于党内法规之于党员和党组织的强制性效力，是一种间接性的约束力、作用力、影响力。这种间接效力需要借助于党内法规的规定，经由党员与党组织的行为活动来实现，进而对非党组织与党外群众的利益产生影响”。
从上述两位论者的观点可以看出，他们都提到了党内法规会对非党主体的行为乃至权益产生影响。所不同的是，前者将这种影响称为党内法规的“溢出效应”，并将其具体阐释为党内法规所溢出的是“影响力”而不是严格意义上的“效力”，后者则将这种影响称为党内法规的“溢出效力”，并将其具体阐释为是对非党主体所产生的“间接效力”。不可否认，党内法规的确会对非党主体的行为乃至权益产生影响。这种影响可以通过实施规范党的领导权与执政权行使的党内法规，并经由党内法规对党组织、党员在党的领导活动中所产生的效力间接作用于非党主体以及党外事务来加以体现。从制度规范的层面来看，绝大多数规范党的领导活动的党内法规在内容上并不直接调整非党主体以及党外事务，而是主要规范党组织、党员在党的领导活动中的行为。这里以村党组织书记兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人为例。2019年新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》第19条第2款规定，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。值得注意的是，该规定明确村党组织书记兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人必须经过法律程序，这与规定“村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人应当由村党组织书记担任”具有明显区别。两者的区别即在于前者的调整对象是村党组织书记，并需要经由党的基层组织在宪法法律框架内开展党的领导活动来实现，而后者则是直接调整农村各类组织及其事务。同时，该规定在实施的过程中也间接影响了作为特别法人的村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的权益，以及村民的权益。这种影响具体体现为它事实上排除了村民选举非党员村民担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人的选举权利，在一定程度上限制了村民的选举权和非党员村民的被选举权。需要进一步深究的基本问题是，这种影响究竟是党内法规本身的“影响力”溢出还是“效力”溢出?
有学者认为宋功德所言党内法规的“影响力”，即其调整范围，主要探讨的就是党内法规的效力外溢性。我们基本认可这种观点。党内法规规范党的领导活动，其实质内容便是规范党的领导权与执政权的行使。而党依据此类党内法规在行使党的领导权与执政权的过程中会对非党主体、党外事务产生影响力。这种影响力其实就是党内法规以党的纪律为保障的强制约束力的间接外溢。在社会科学领域，“效应”是管理学中经常被使用的基础理论概念，诸如“马太效应”“鲶鱼效应”“蝴蝶效应”等，是对某种社会现象的概括性与抽象性表达。但在法学领域中，言之“效应”是极少的。因而，将党内法规的“溢出效应”转化为法学语言，它首先是一种影响力，其次这种影响力对非党主体以及党外事务而言并不必然具备强制性，但在实施规范党的领导权与执政权行使的党内法规时，这种影响力却可以通过党内法规对党组织、党员在党的领导活动中的强制约束力转化为对非党主体以及党外事务的间接效力，从而事实上间接调整了非党主体以及党外事务。因此，我们认为规范党的领导活动的党内法规在实施过程中对非党主体以及党外事务所产生的影响本身是党内法规的“效力”溢出，而非“影响力”溢出，同时亦认可党内法规的效力外溢是对非党主体以及党外事务所产生的间接效力。可以说，党内法规对党组织、党员在党的领导活动中所产生的效力在上述转化过程中起到了传导中介的作用。并且，基于这种传导中介的作用，规范党的领导活动的党内法规在实施过程中对非党主体以及党外事务所产生的间接效力可以被称为真正意义上的党内法规效力外溢。不过，与前述党内法规中关涉非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力相类似，党内法规对非党主体以及党外事务所产生的间接效力同样在一定程度上会挤占国家法律的效力空间，且具有不易识别的“隐性”特征。
四、党政联合制定的党内法规是党内法规效力外溢的载体吗?
与党内法规涉及非党主体以及党外事务的明文规定相类似，党政联合制定的党内法规也经常被学者们视为是党内法规效力外溢的规范依据。党政联合制定的党内法规是党政联合发文“制度”统摄下的一种“规范”类型，如何界定其性质一直是学术界所探讨的重点与难点问题。而性质的不明确通常也会带来效力不明确的问题。因而，学者们对党政联合制定的党内法规的性质界定便成为主观判断党内法规效力是否外溢的决定性因素。支持者认为，党政联合制定的党内法规是党内法规中的一种特殊类型——“混合性党内法规”，其具有制定主体的复合性、调整范围的跨界性、职责权益配置的二元性、文本属性的单一性等典型特征， 并且，其溢出效力可以分为AY型（混合性党规+建设法规）、BY型（混合性党规+领导法规） 。反对者则认为，从严格意义上讲，党政机关联合制定发布的条例、规定等，并不属于党内法规，只能认为其具有准党内法规性质，即使党内法规可以产生溢出效力，也不应采取党政机关联合制定发布的形式，这种形式难以成为党内法规溢出效力产生的正当来源与载体，不能以此来论证溢出效力的理论正当性。有鉴于党政联合制定的党内法规的性质界定直接关系如何理解其效力，有必要回溯学术界关涉党政联合制定党内法规的既有研究成果。
目前学术界对党政联合制定的党内法规的性质界定大致可以分为以下两种代表性观点：其一，单一属性说，即是指党政联合制发的文件在性质上仅属于党的文件的范畴。比如，有学者指出一些地方党政联合发文非常普遍，规定的事项往往不限于党内事务，一旦一个文件加盖党委印章，同时以党的名义发布，文件的性质就改变了，就从行政文件变成了党的文件甚至党内法规。也有学者认为党政联合制定的文件、作出的规定不仅体现了党组织的主张和意图，也是国家政权机关意志的体现，属于党政合意行为， 这些文件虽然采用党的文件发文字号，属于党的文件范畴，但由于文件内容既体现了党的意志，也体现了具有国家和社会管理职能的其他参与主体的意志，因此文件内容具有法律效力，可以在党外成为个人和组织实施相关活动的直接依据。其二，双重属性说，即是指党政联合制发的文件在性质上可以兼具“党规”与“国法”的双重属性。比如，有学者认为党政联合发文兼具党的文件与行政规范性文件的“双重属性”。也有学者认为党内法规的适用范围和效力范围非常广泛，尤其是与政党政治和社会管理职能相关的党内法规，其调整范围甚至已经超出党组织和党员的既定范围，而在实质上发挥着国家法律的作用，中共中央与国务院的联合发文更是集中体现了党内法规的实质法律属性。然而，从制度规范的层面来看，《制定条例》第13条第2款对党政联合制定党内法规作出了明确规定， 其性质并没有超出党内法规的界定。这即是明确了党内法规可以通过党政联合制定的形式直接调整非党主体以及党外事务。按照中共中央办公厅法规局对《制定条例》的释义，“党政机关联合制定的党内法规，一方面，在调整对象上往往既包括党组织、党员，也包括政府机关及其工作人员；另一方面，在调整事项上往往既涉及党内事务，也涉及经济社会法治各领域的事务” 。这实际上是制度规范层面采纳了单一属性的观点，并对双重属性的观点予以否定。同时亦应当注意到的是，《制定条例》第13条第2款对党政联合制定党内法规之“政”的界定是作为行政主体的国家行政机关，而非国家政权组织。
从严格意义上来讲，单一属性说的观点其实有两种不同的阐释：一种阐释认为党政联合制定的党内法规在性质上就是党内法规；而另一种阐释则认为党政联合制定的党内法规在性质上虽是党内法规，但具有法律效力。而对于党政联合制定的党内法规是否具有法律效力，《制定条例》的修订并未有所涉及，相关国家法律中亦未有所涉及。那么基于单一属性说的第一种阐释，党政联合制定的党内法规必然存在效力外溢；而基于单一属性说的第二种阐释，党政联合制定的党内法规具有法律效力，那么作为党内法规本身的效力外溢便可以被合理消解。不过，无论基于何种阐释，单一属性说始终面临理论与实践困境。这种困境便是，单一属性说无法对党政联合制定的党内法规所产生的事实效力进行合理解释。因为国家行政机关作为党政联合制定党内法规的主体已然决定了法律法规无法对其事实效力进行进一步承接，而认可其具有法律效力却不具有法律性质无异于又陷入另一种矛盾的桎梏。除非《立法法》将中国共产党的特定机关列为法律法规的制定主体。不过，这种做法等于是在制度规范层面认可双重属性说的观点，并对单一属性说的观点予以否定。但在制度规范层面认可双重属性说的观点又不得不考虑“双重属性”将给此类文件在备案审查、执纪执法甚至可能的司法适用及附带性审查等领域造成混乱。因此，秉持审慎的态度去界定党政联合制定的党内法规的性质至少在目前是合适的。根据《制定条例》第13条第2款之规定，党政联合制定的党内法规可以直接调整非党主体以及党外事务，这无异于承认或者默认党政联合制定的党内法规的效力可以外溢，是党内法规效力外溢的载体。但是基于单一属性说所面临的理论与实践困境，这种效力外溢还需学术界进一步深入研究。
五、结 语
我们曾在《“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析》一文中提出规范党的领导和执政活动的党的领导类党内法规对非党主体以及党外事务规范效力的外溢可以分为直接规范效力和间接规范效力。具体而言，所谓直接规范效力，即是党内法规直接调整非党主体以及党外事务并产生规范约束力；所谓间接规范效力，即是党内法规间接调整非党主体以及党外事务并产生间接规范约束力。但无论是直接规范效力还是间接规范效力，完全是党的领导和执政行为使然，必然关涉党的领导和执政活动。基于此，本文继续秉持这样一种基本立场，在界定“党内法规效力”概念的基础上对其效力外溢进行更加深入的研究。就党内法规直接规范效力的外溢而言，这种规范效力不能也不应是以党的纪律为保障的强制约束力的直接外溢，因而不能将其称为是真正意义上的党内法规效力外溢。借此引入“事实效力”的概念，党内法规中关涉非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力应当经由国家法律与党内法规的衔接和协调来进一步承接，以赋予其正当性。就党内法规间接规范效力的外溢而言，这种规范效力是党内法规对党组织、党员所产生的效力的延伸，党内法规效力本身即起到了传导中介的作用，因而可以将其称为是真正意义上的党内法规效力外溢。党政联合制定的党内法规作为中国特色社会主义法治实践中的一种特殊法治现象，制度规范层面虽明确将其确立为党内法规效力外溢之载体，但如何合理阐释这种效力外溢仍面临较大困难。
当然，于逻辑上而言，关于党内法规效力外溢的基本问题绝不仅上述所提到的四个问题，诸如有无必要讨论党内法规效力外溢的正当性、如何科学设置党内法规中涉及非党主体以及党外事务的规定等亦是值得探讨的重点问题。囿于文章的篇幅，本文对于这些问题并没有进一步展开。但正如文章开头所提到的，党内法规的效力“外溢”不可避免地使得国家法律的效力“内卷”。因此，对于党内法规真正意义上的效力外溢问题，仍有待于学术界进行更深入、更全面的研究。
《法政瞭望》专题统筹：秦前松
编辑：海洋